Социальные услуги в Венгрии

Одним из способов защиты «благоприобретенных выгод» является активный пересмотр оказываемых социальных услуг.

 

Активность судов в этом направлении вступает в противоречие с судебным минимализмом, который, в частности, характерен для подхода германских судов к социальному государству как государству, основная цель которого состоит в обеспечении минимального уровня социальной защиты (например, прожиточного минимума). Конституционные суды многих социальных государств оставляют определение достаточного уровня социальной поддержки законодателю.

 

Суть судейского подхода, основанного на принципе достоинства, заключается в том, что социальные права подлежат защите в той мере, в какой отсутствие этой защиты приводит к умалению достоинства личности. Минимализм как элемент такого подхода может быть проиллюстрирован на примере дела, рассмотренного Верховным Судом Республики Корея (дело о нормативах защиты средств к существованию). Суд Республики Корея постановил следующее: «При рассмотрении вопроса о том, выполнило ли государство свою конституционную обязанность гарантировать населению условия жизни, достойные человека, действия государства могут быть признаны неконституционными лишь в том случае, если государство не издало никаких законов в области социальной поддержки либо если законы настолько неразумны, что можно говорить о злоупотреблении свободой усмотрения со стороны государства.

 

Степень разумности нормативов социальной поддержки должна определяться с учетом всех социальных выплат и льгот. Если принять во внимание все эти элементы, то есть социальные выплаты, зимние пособия (winter subsidy), пособия по старости, бесплатный транспорт, освобождение от платы за телевидение, сокращение платы за коммунальные услуги и т. д., соответствующие нормативы не нарушили права заявителей стремиться к счастью и жить в условиях, достойных человека». Конечно, если суд считает правильным судебный пересмотр путей законодательного регулирования, даже если они зависят от имеющихся экономических ресурсов, то он будет основываться на своем собственном понимании «степени достаточности» услуг. Аналогичный вывод можно было бы сделать на основе более разработанной концепции достоинства личности. Хотя Конституционный суд Венгрии и занимает довольно активную позицию, основанную на внимании к принципу правовой определенности, конституционные суды посткоммунистических государств не пытались заставить законодателей и государственную администрацию внедрять и осуществлять новые государственные услуги в целях реализации социальных прав. Более требовательная позиция предполагала бы предоставление новых, особых государственных услуг для того, чтобы претворить социальные права в жизнь.

 

Примером может служить подход к праву на жилище, которого придерживаются в Индии: Верховный Суд этой страны обязывает государство разрабатывать действенные программы, которые подлежат контролю со стороны индийских судов. Хотелось бы еще раз обратить внимание на то, что в отличие от многих развивающихся стран в посткоммунистических государствах социальные услуги соответствовали правам, поэтому не возникал вопрос о правах, подталкивающих государство к новым действиям, по крайней мере применительно к сферам, важным для среднего класса. Другой аспект конституционного анализа степени достаточности государственных услуг таков: существуют ли экономические пределы, в рамках которых должна реализовываться обязанность государства по обеспечению социальных прав? Общепринятая минималистская точка зрения заключается в том, что государство должно осуществлять регулирование доступа к услугам. Там, где есть социальное право и/или позитивная обязанность государства предоставить услуги или организовать их предоставление, государство должно, по меньшей мере, принимать законные регулирующие меры. Даже такой минималистский подход может иметь конституционные последствия и поднимает вопросы, которые подлежат конституционному контролю.

 

Как постановил Конституционный суд Чехии (Pl. US 35/95, 1996), в связи с тем, что право на охрану здоровья является конституционным правом, оно может регулироваться или ограничиваться лишь законом (применительно к Чехии с учетом местной практики предоставления бесплатного здравоохранения). Менее формалистский подход к проблеме достаточности уровня оказываемых услуг, хотя и не дает ответов на существенные вопросы, касается равноправия или справедливой процедуры. Порядок предоставления услуг подлежит контролю с точки зрения соблюдения принципов равноправия и, возможно, справедливости. Независимо от исходных позиций, выраженных в текстах конституций, раннее посткоммунистическое законодательство и конституционные суды (находясь в потоке событий, определяемых социальным и экономическим переходом к капитализму) практически ничем не были связаны в оценке происходящего. Отсутствие сложившейся практики социальных отношений и соответствующих правовых доктрин оставляло судам и законодателям значительную степень свободы усмотрения. Примечательно, что никто не может внятно объяснить возникающие решения ни с точки зрения социальной солидарности, ни с точки зрения рыночного либерализма.

 

Некоторые суды стремились защитить существующие социальные пособия, особенно применительно к тем людям, которые весьма на них рассчитывали. Но эти же самые суды неохотно использовали механизм конституции для того, чтобы накладывать на государство новые социальные обязательства. Постсоциалистические суды не демонстрировали никакого энтузиазма, когда возникал вопрос о возможном расширении сферы конституционно гарантируемых бесплатных государственных услуг в случае, если правительство не было готово двигаться в этом направлении. Отказ судов удовлетворять требования о защите социальных прав часто основывался на очень узком толковании текстов конституций. Примером может служить чешское дело об учебниках, когда были оспорены положения закона, не предусматривавшие бесплатных школьных учебников (как нарушающие право на бесплатное образование). Позиция правительства Чехии заключалась в том, что § 2 статьи 33 Хартии основных прав и свобод («Граждане имеют право на бесплатное образование в начальной и средней школе») должен пониматься (во взаимосвязи с указанным § 4 Закона об образовании) как предусматривающий право учащихся на обучение в удовлетворяющих соответствующим требованиям зданиях, заработную плату для квалифицированных преподавателей и иного персонала, затраты на функционирование и поддержание в исправном состоянии зданий, бесплатное пользование учебными пособиями, находящимися в школе и используемыми школой (макетами, химическими препаратами, мелом, настенными картами и плакатами и пр.).

 

При этом учащиеся (или их родители) должны оплачивать учебные пособия, которыми владеют и пользуются сами учащиеся. Данная позиция была оспорена в судебном порядке, и Суд отказался расширить объем бесплатных государственных услуг: «Упомянутое постановление правительства № 15/ 1994 Sb. не ограничивает право на бесплатное образование и не затрагивает его по существу. Бесплатное обучение, вне всякого сомнения, означает, что государство несет расходы на создание школ и их оборудование, на их функционирование и поддержание в исправном состоянии, но, прежде всего, оно означает, что государство не вправе взимать плату за обучение, и это касается обучения в начальной и средней школе. …Вопрос о том, в какой мере государство обеспечивает предоставление бесплатных учебников, учебных пособий и основных школьных принадлежностей, не может рассматриваться в рамках права на бесплатное образование… Расходы на практическую реализацию права на образование могут быть распределены между государством и гражданином (или его законным представителем). Необходимо иметь в виду, что именно в интересах гражданина – получить образование (а соответственно, более высокую квалификацию и более широкие возможности для трудоустройства) и сделать все, что в его силах, чтобы овладеть знаниями. Расходы, связанные с практической реализацией права на образование, являются долгосрочными вложениями в самого гражданина. Государство несет основную часть этих расходов, однако не обязано нести их в полном объеме». Основная посылка в решении Конституционного суда Чехии заключается в том, что хотя Конституция и устанавливает конкретные нормы, обязывающие государство предоставлять услуги, в действительности члены общества обладают собственными ресурсами, и предоставляемые Конституцией институциональные возможности реализуются с учетом баланса интересов граждан и государства.

Социальные права и достоинство личности в Венгрии

Принцип достоинства личности присутствует в большинстве посткоммунистических конституций. Конституция Венгрии закрепляет право на неотъемлемое достоинство личности; Конституция России безоговорочно запрещает умаление достоинства личности. Противоположный подход состоит в том, что достоинство личности – лишь фундамент основных прав (см., например, Конституцию Польши 1997 года, ст. 30). Чешская Хартия и Конституция Болгарии говорят о равном достоинстве всех. Посткоммунистические конституционные суды подходят к социальным правам преимущественно с позиций недопустимости ухудшения положения граждан в интересах соблюдения социальной справедливости (реализации ожиданий в отношении социального обеспечения).

 

При этом более деятельный подход требовал бы решительных действий государства по обеспечению социальных прав в той мере, в какой это необходимо для поддержания достойного уровня жизни. Следуя пониманию объективной иерархии ценностей, характерному для Германии, Конституционный суд Венгрии связал себя принципом безусловного приоритета достоинства личности. Условия жизни многих посткоммунистических государств не всегда соответствуют стандартам, характеризующим достоинство личности (расовые гетто, бездомные, пенсионеры, особенно в деревнях, беженцы, проживающие в лагерях, и т. п.). В нашу задачу не входит подробное обсуждение ущемления достоинства личности проводимой социальной политикой. Представляется, однако, что принцип достоинства личности не подтолкнул страны Центральной и Восточной Европы к тому, чтобы закрепить новые социальные права или наполнить реальным содержанием права, перечисленные в конституциях (см. далее об отказе в праве на жилище для бездомных в Венгрии). Одним из распространенных обоснований социальных прав является то, что они диктуются принципом достоинства человека в социальном государстве. Сторонники социального государства приводят аргумент, согласно которому в условиях нужды у человека нет достоинства, или что пребывание в постоянной нужде нарушает достоинство личности. Либеральная конституционная теория рассматривает достоинство личности и с политической точки зрения, показывая, что оно может способствовать проведению социальной политики на конституционном уровне даже в США: «Людей, у которых нет средств, чтобы купить хлеба, невозможно убедить в том, что они едят пироги; маловероятно, что люди, согнутые под тяжестью нищеты, будут бороться за свои конституционные права. Более того, Конституцию невозможно так легко истолковать как налагающую на государство позитивно выраженную обязанность поддерживать доходы граждан на должном уровне.

 

Попытка определить, в чем состоят «необходимые условия открытого общества», таким образом, оказывается неотделимой от гораздо более важной задачи – определить составляющие статуса человеческой личности и решить, какие из этих составляющих должны полностью защищать политики, а какие подлежат защите в судебном порядке… Разделение между экономическими и личными правами должно исчезнуть… Возможно, действительно наступит день, когда на основе общего принципа, закрепленного в пятой и четырнадцатой поправках, за каждым человеком будет признано конституционное право на должный уровень позитивной защиты со стороны государства основных потребностей человека, таких как физическое выживание и безопасность, здоровье и жилище, работа и образование… Но… этот день еще не настал».

 

Признание достоинства личности в качестве приоритетной ценности и при осуществлении судебной защите социальных прав не играет решающей роли. В современных демократиях имеют место как минималистский подход, так и концепция активного расширения социальных прав. В этом смысле суды посткоммунистических государств придерживаются минималистского подхода, даже если сама логика принятия решения имеет черты второго подхода.

 

Примером альтернативы подобному минимализму может служить судебная практика в Индии, сложившаяся в последние два десятилетия. В этой стране серьезная программа реализации конституционных социальных прав базируется на основе фундаментального принципа достоинства личности и применяемого вследствие этого судебного санкционирования действий государства. Верховный Суд Индии, например, постепенно сформулировал требование о том, что право на жилище предполагает обязанность государства разрабатывать соответствующие программы реализации этого права, подлежащие судебному контролю. Чтобы понять возможное влияние принципа достоинства личности на социальные права, необходимо провести различие между социальным подходом к достоинству личности и классическим либеральным подходом. Под социальным подходом к достоинству личности мы понимаем концепцию, которая а) предполагает, что уровень бедности таков, что лишает человека его человеческого достоинства, и б) утверждает, что именно государство обязано устранять обстоятельства, лишающие человека достоинства. Классические либеральные представления36 заключаются в том, что государство само не должно умалять достоинство личности. Если государство предоставляет услуги, оно должно уважать достоинство человека, то есть воспринимать человека как цель, а не как средство, не лишать человека права выбора, отражающего принцип равенства (в достоинстве). Социальный подход к достоинству личности предполагает, что государство должно создавать условия, которые дадут человеку возможность принимать основополагающие жизненные решения.

 

Вероятно, ни один из этих подходов не учитывает в должной мере ситуацию, когда нехватка фундаментальных благ (еды, жилья и т. п.) наносит реальный вред, как это иногда, хотя и не всегда, происходит в менее развитых странах в условиях нищеты. Элемент равноправия (как равенство права на достоинство) присутствует при любом подходе к принципу достоинства личности. Если преобладающий подход конституционных судов посткоммунистических стран к социальным правам состоит в недопустимости ухудшения положения граждан в интересах социальной справедливости (с учетом ожиданий в отношении социального обеспечения), то более деятельный подход требует решительных шагов государства по обеспечению социальных прав в той мере, в какой это необходимо для поддержания достойного уровня жизни граждан. Примечательно, что достоинство личности – центральный принцип конституционной юстиции в Германии, и Федеральный конституционный суд выработал ряд связанных с достоинством личности минимальных социальных требований, которые касаются налога на пособия для детей. Тем не менее принцип достоинства в Германии редко применяется сам по себе, и в большинстве случаев для того, чтобы вдохнуть в него жизнь, необходимо какое-либо особое право.

 

Не очень активное использование принципа достоинства личности в контексте социальных услуг в Германии, вероятно, можно объяснить тем фактом, что, по мнению судей, процветающее социальное государство в любом случае обеспечивает минимальные социальные условия для своих граждан. Показательным в плане того, что принцип достоинства личности не подтолкнул страны Центральной и Восточной Европы к расширению круга социальных прав и действительной реализации уже закрепленных в конституциях, является решение Конституционного суда Венгрии 42/2000 (XI.8) АВ hat., в котором Суд отверг аргумент комиссара по правам граждан о том, что право на социальное обеспечение предполагает право на жилище (здесь не имеется в виду право на крышу над головой, возникающее в ситуациях, создающих угрозу жизни, когда конституционная обязанность государства состоит в защите жизни). Конституционный суд Венгрии утверждал, что, хотя из принципа достоинства личности и вытекает необходимость обеспечения минимальных условий для существования, эти условия должны быть обеспечены системой частичных прав в рамках системы социальной поддержки, и государство само решает, в какой степени вся совокупность этих прав удовлетворяет требованиям обеспечения достоинства личности. Таким образом, нет какого-либо особого права личности на отдельные элементы набора прав, обеспечивающих достойные социальные условия (например, выбора между предоставлением жилья или финансовой поддержкой).

 

Точное определение содержания каждого из этих элементов в системе социального обеспечения означало бы ограничение усмотрения законодателя, что противоречит Конституции. Выводы Главное направление в использовании социальных прав в посткоммунистической Венгрии – «сохранение status quo». Эта позиция блистательно сформулирована в особом мнении судьи Конституционного суда Венгрии Киленьи (это особое мнение стало позицией большинства в 1995 году в решении о жестких мерах). Судья Киленьи заявил, что право на социальное обеспечение влечет за собой, среди прочих, и обязанность государства «воздерживаться от влияния на уровень благосостояния граждан путем установления норм, которые накладывали бы на большинство граждан (в сфере налогообложения, повышения учетного процента и платы за жилье) несоразмерные обязанности, превышающие возможности по их исполнению, без вынужденных на то причин». Это наглядно отражает ожидания мелкой буржуазии на закате коммунистического режима Кадара: «Оставьте нас в покое и обеспечьте минимальные условия безопасного существования». По нашему мнению, суды посткоммунистических государств на самом деле не отошли от подобной позиции «почтительности». Определенный уровень услуг уже существовал к тому времени, когда судам пришлось начать рассматривать содержание социальных прав. Не суд должен был бы определять ex nihilo должный уровень предоставляемых государством социальных услуг: единственная причина, по которой суды могли оценивать уровень оказываемой социальной поддержки, состояла в том, что эта поддержка уже осуществлялась или была ожидаема, поэтому лишение человека этой поддержки на деле равнялось лишению человека его социальных прав.

 

Одним из оправданий подобного подхода могло бы быть утверждение о том, что отсутствие хороших условий жизни не является ущемлением достоинства личности, а вот быть лишенным того, на что ты уже рассчитываешь, основываясь на представлении о существующих услугах, – это уже может считаться подобным ущемлением. В конечном итоге, такое ущемление прав – результат действий государства (законодателя). Суды же могли бы занять иную позицию, базирующуюся на концепции Пакта об экономических, социальных и культурных правах о расширении социальных прав. Социальные права понимались как гарантия защиты для подавляющего большинства населения. В таких условиях обеспечение реализации социальных прав в судебном порядке не может быть направлено против интересов большинства, даже если есть основания утверждать, что такие решения были и неэффективными, и социально несправедливыми. В отличие от Верховного Суда Индии Конституционный суд Венгрии никогда не рассматривал защиту социальных прав как защиту прав беднейших слоев населения от безответственного и чуждого народу правительства. Защиту социальных прав в восточноевропейских государствах вряд ли можно назвать защитой наиболее слабых. Конституционный суд Венгрии (возможно, за исключением самых первых дел об индексации пенсий) всегда был заодно с большинством.

 

Это стало особенно заметно в 1995 году, когда Конституционный суд отважился противостоять парламентскому большинству: предложенный пакет жестких мер был непопулярным и не отражал интересов большинства населения. Эти люди чувствовали, что прекращение оказания услуг по социальному обеспечению в условиях экономического кризиса неприемлемо, и Конституционный суд встал на защиту популярной (популистской) точки зрения в пользу сохранения благ социализма. В этих целях он занял «активистскую» позицию в том смысле, что отошел от более ранних прецедентов и правовых позиций. Вспышка активности Суда в 1995 году и, как следствие, признание большого числа законодательных актов неконституционными грозили конфликтом с другими ветвями власти, при этом, однако, позиция Конституционного суда поддерживалась большинством населения. Правительство нехотя пошло на уступки и ввело более высокий подоходный налог (наказывая тех, кто фактически не платил налогов). Год спустя Конституционный суд, однако, согласился с законодательными мерами по сокращению социального обеспечения.

 

Решения Конституционного суда Венгрии оказали весомое влияние на систему ценностей как в обществе, так и в рамках политической элиты: установленные законом гарантии в настоящее время понимаются как субъективные права, и любые попытки поставить их осуществление в зависимость от реальной необходимости и тем самым перераспределить ресурсы в пользу бедных слоев населения с большой степенью вероятности натолкнутся на требование признать их неконституционными. Рассмотрение различных подходов к социальным правам еще раз подтверждает мысль о том, что социальное обеспечение в посткоммунистических государствах направлено на сохранение status quo. Нежелание рассматривать уровень достаточности социальных услуг (за исключением тех случаев, когда уже установлены соответствующие стандарты), принимать во внимание достоинство человека при рассмотрении различных уровней социальной поддержки и некоторые иные моменты показывают, что именно консервативная позиция, направленная на сохранение существующего status quo, является преобладающей при рассмотрении конституционными судами посткоммунистических государств дел, связанных с социальными правами. Этот «консерватизм», конечно же, имеет место в государствах с относительно развитой системой социального обеспечения, поэтому нежелание судов занять социально активную позицию здесь не так заметно.