Социальное обеспечение населения

В общем контексте проблем социального обеспечения в условиях переходного периода основным и наиболее актуальным вопросом был и остается вопрос о том, насколько закрепление в конституции социально-экономических прав будет означать признание принципа сохранения социальных гарантий, предоставлявшихся при коммунистическом режиме.

 

Наиболее часто эта проблема возникала в связи с правом на пенсионное обеспечение, так как на раннем этапе реформ экономическая стабилизация в большинстве восточноевропейских стран сопровождалась инфляцией. Размер пенсий не был проиндексирован, и они сильно обесценились. Дело в том, что пенсии, как и при социализме, в основном продолжали выплачиваться непосредственно из бюджета.

 

В некоторых соцстранах существовала система обязательных отчислений из заработной платы в государственные пенсионные фонды, но размер пенсий мало от них зависел. Пенсионная система строго следовала принципам уравнительной солидарности. За годы реформ предпринимались попытки обжаловать в судебном порядке обесценивание пенсий, но последовательная судебная практика так и не сложилась. Некоторые из ранних решений (1990–1993 гг.) венгерского Конституционного суда содержали мнение о том, что конкретные отчисления в фонды пенсионного обеспечения и медицинского страхования не были связаны с последующими выплатами: такие отчисления не приводят к возникновению субъективного права и, следовательно, в отношении права на пенсию не имеет места ни конкретное право требования, ни имущественное право (property right). В условиях инфляции у государства нет обязанности индексировать пенсии. Однако польский Конституционный Трибунал на основании принципа верховенства права и законности (rule of law) не одобрил меры «шоковой терапии», изначально не предусматривавшие индексации. В России при рассмотрении вопроса о компенсациях жертвам сталинских репрессий инфляция вообще не была признана фактором, который необходимо принимать во внимание.

 

В 1995 году венгерский Конституционный суд обратился к польскому варианту решения проблемы, но пошел дальше по направлению к принципу «материальной справедливости» (material justice). В ответ на предложенный правительством комплекс «шоковых» мер венгерский Конституционный суд признал право на пенсию как гражданско правовое имущественное право (property interest), причем обладающее свойствами права собственности (и соответствующим уровнем защиты – property-like-protection). Обесценивание и снижение пенсий было признано противоречащим Конституции. Хотя индивидуальные отчисления в пенсионные фонды не были непосредственно связаны с самими пенсиями, суды начали защищать право на получение пенсий как право собственности (как права требования, основанные на личных вкладах).

 

Как только обязательные платежи в социальные фонды были произведены, государство должно было выполнять свои финансовые обязанности, связанные с пенсиями (текущими или будущими), вне зависимости от размера индивидуальных взносов. Венгерский Конституционный суд также склонялся к рассмотрению с этой же точки зрения – имущественных прав требования или же обоснованных ожиданий (legitimate expectations) – и проблемы детских пособий. Вместе с тем польский Конституционный Трибунал и венгерский Конституционный суд признали, что государство не обязано поддерживать определенный уровень мер социальной защиты, не связанных с обязательными индивидуальными отчислениями. Но отмена той или иной социально-правовой гарантии должна производиться с соблюдением принципа законности (rule of law), требующего своевременного информирования граждан о планируемых изменениях. Что касается прав, возникающих вследствие добровольного социального страхования, то они подлежат общей гражданско-правовой защите.

 

Право на здоровье, или же право на бесплатное медицинское обслуживание, прямо и четко закреплено в текстах посткоммунистических и постапартеидных конституций. И венгерский, и польский конституционные суды толкуют эти права только как коллективные (неиндивидуальные права), реализуемые в форме предоставления государством населению различных видов социальных услуг. В Венгрии, однако, на государство была возложена обязанность сохранять определенный уровень социального обслуживания (в медицинских учреждениях) даже во время экономического кризиса. В отличие от подхода, принятого, к примеру, во Франции, венгерский Конституционный суд утвердил данную обязанность государства поддерживать уровень обслуживания, предоставлявшегося ранее по принципу «эффекта храповика», применяемого в области охраны окружающей среды. Конечно, на основе Пакта ООН об экономических, социальных и культурных правах (ПЭСКП) можно говорить о том, что в области основных социальных прав государство принимает на себя международно-правовые обязательства не снижать уровень социального обслуживания, так как обязуется постоянно его повышать. Интересно, что подход, содержащийся в Комментарии к ПЭСКП, не использовался в Восточной Европе.

 

Один из основных аргументов, которыми посткоммунистические конституционные суды обосновывали свой отказ поддержать уменьшение социальных гарантий, заключался в том, что такое уменьшение противоречит принципу правовой определенности. Именно этим принципом руководствовались, рассматривая некоторые дела, как польский, так и венгерский конституционные суды. Довод же о том, что такое уменьшение нарушает само право на социальную защиту, применялся судами в гораздо меньшей степени. Решительное утверждение правовой определенности в качестве основной гарантии социальных прав населения, направленное против «шоковой терапии» в обеих странах, привело к значительному росту популярности судов в качестве защитников «простых людей». За это пришлось дорого заплатить: усиление защиты прав на социальное обеспечение в Венгрии привело к чрезвычайно серьезному политическому конфликту между ветвями власти. Оба суда признают необходимость сохранения бюджетного равновесия и неизбежность видоизменения условий прежних законодательных гарантий и соглашений. Эти перемены могут быть невыгодны тем или иным социальным группам. Однако пределы таких изменений ограничены требованием правовой определенности, вытекающим из конституционного принципа правового государства [11 февраля 1992 г. К.14/91]. В своем решении от 30 ноября 1988 года, то есть еще при коммунистическом режиме, польский Конституционный Трибунал начал применять новое толкование концепции социального обеспечения, согласно которому условия приобретения прав на социальное обеспечение не могут быть изменены.

 

Суд при этом ссылался на «принципы социальной справедливости», термин, содержавшийся в основополагающих положениях Конституции 1952 года (статья 5.5: «Польская Народная Республика… реализует принципы социальной справедливости»). Стремясь к обузданию нарастающего экономического кризиса, последние коммунистические правительства предпринимали попытки рационализации системы социального обеспечения. Когда к власти пришла антикоммунистическая оппозиция, она ввела экстренные «шоковые» меры для спасения экономики, разрушенной многими годами коммунистического правления. Реформы затронули ряд социальных пособий и пенсий, поэтому профсоюзы обжаловали указанные меры. Трибунал принял решение о том, что выплачиваемые государственные пенсии – это приобретенные имущественные права (acquired benefit), которые должны защищаться соответствующим образом, в то время как ожидания будущей пенсии (expectations) должны защищаться как часть системы социального обеспечения «на основе предположения, что благодаря трудовой деятельности граждан, их отчислений в социальные фонды создаются гарантии будущего, постепенно возрастающие права» (11 февраля 1992 г. К.14/91; см. также: Польский Конституционный Трибунал, 17.12.1997, 22/96, BCCL, 1998. 99). Защита мер социального обеспечения на основе принципов законности и верховенства закона (rule of law), то есть гарантирование существующих пенсий и пособий и соответствующих обоснованных ожиданий граждан как ключевого элемента этих принципов, не является общепризнанной. Хорватский Конституционный суд в деле о выплате пособий в связи с рождением ребенка (04.03.1998. BCCL 1998. 27) не признал нарушением требования правовой определенности тот факт, что новый законодательный акт, принятый во исполнение закона о медицинском страховании, предусматривал определение размеров таких пособий (и возможности их снижения) в ежегодном бюджете. Сейчас слишком рано делать выводы о том, будет ли упор на правовую определенность в контексте защиты социальных прав временным явлением в некоторых странах с переходной экономикой или он станет одной из конституционно правовых основ социального государства (welfare state). Доктрина правовой определенности, да и принцип материальной справедливости (в понимании М.Вебера) не отвечают на вопрос, что является сущностью и основой социальных прав.

 

В свете некоторой неопределенности, присутствующей в любой страховой схеме, личные вклады в фонд социального обеспечения не создают, однако, для плательщиков прав на конкретное возмещение. Здесь, может быть, будет полезно сделать определенные уточнения, связанные с «социальными государствами» (welfare state). Система государственных социально-правовых механизмов может быть направлена на коррекцию социально-экономического положения, то есть на оказание помощи нуждающимся. Такая система является коррективной и в том смысле, что она снижает общую неопределенность рыночной экономики.

 

С другой точки зрения, она обеспечивает минимальные условия достойной жизни для всех. Уравнительно-распределительная модель социальной политики обслуживает всех независимо от их потребностей. С точки зрения отношения к человеческому достоинству социальное государство не столько обеспечивает минимальные условия для достойной жизни, сколько осуществляет социальное обслуживание, так как в противном случае равенство граждан в их праве на достойную жизнь было бы нарушенным. Мне представляется, однако, что, несмотря на сохранение социалистического статус-кво, доставшегося формирующимся политическим системам по наследству от прежнего режима, они все же ориентированы на средний класс – в ущерб неимущим и прочим жертвам реформ. Это также подтверждается логикой демократии, основанной на свободных выборах: в целях получения максимального количества голосов политические партии с особым вниманием относятся к интересам тех, кто приходит на выборы, а неимущие и другие «отверженные» не голосуют (они не стали бы голосовать, даже если бы и могли вести более достойную жизнь благодаря более щедрой системе социального обеспечения).

 

Поэтому предложения об изменении системы социального обеспечения в интересах бедных неразумны с точки зрения избирательной политики. Именно этим и вызвано возвращение к щедрой, на первый взгляд, системе социального обеспечения, основанной на концепции субъективных прав, которая, тем не менее, несет в себе заметный крен в пользу более состоятельных граждан (например, в новой венгерской системе «социального обеспечения для всех» сокращены периоды выплаты пособий по безработице, а выплата детских пособий поставлена в зависимость от посещения школы и т.д.). Среди всего многообразия вариантов социальной политики, предусматриваемых посткоммунистическими конституциями (во всяком случае, в странах Восточной и Центральной Европы, которые, как считается, на данный момент успешно осуществляют экономические и социальные реформы), преобладает мажоритарная социальная политика, то есть маргинальные группы игнорируются, а те решения, которые не приносят преимуществ среднему классу, не реализуются.

 

Контроль за уровнем социальной защиты Один из способов взглянуть на проблему защиты приобретенных прав, описанных выше, заключается в том, как некоторые посткоммунистические суды активно пересматривают уровень предоставляемых социальных гарантий (judicial activism). Такая активность, впрочем, не соответствует доминирующей практике «судебного минимализма» (judicial minimalism), когда суды стремятся к предоставлению минимально возможного уровня защиты. Конституционное значение гарантируемых законом мер социальной защиты зависит, в первую очередь, от усмотрения судов, (в частности, от видения ими своего места в системе разделения властей), а не от смысла норм о социальной правах. Разумеется, когда суд сочтет, что законодательные акты необходимо рассматривать в контексте имеющихся экономических ресурсов, он будет полагаться на собственное понимание «достаточности» социального обслуживания. Большинство конституционных судов в социальных государствах чаще всего оставляют определение уровня необходимых социальных гарантий на усмотрение законодательных органов – именно такое решение было вынесено в связи с принятыми в Германии гарантиями прожиточного минимума. Критерий достаточности уровня социальной защиты приобретает жизненно важное значение в исках, связанных с бесплатным медицинским обслуживанием.

 

В деле «Thiagraj Soobramoney v. Minister of Health» (провинция КвазулуНаталь, дело Cct 32/97 Конституционного суда ЮАР, 1977 г.) требование гражданина о проведении необходимого для сохранения жизни диализа на основе права на бесплатное медицинское обслуживание не было признано конституционно-обоснованным. Судьи Конституционного суда ЮАР выразили мнение, что вопрос о распределении недостающих ресурсов должен быть оставлен на усмотрение медикам. Другой аспект конституционного анализа норм о достаточности социального обслуживания состоит в следующем: существуют ли экономические пределы обязанностей государства по обеспечению социальных прав?

 

В соответствии с общепринятым минималистским подходом государство должно только нормативно урегулировать доступ к социальным службам, социальному обеспечению. Где существует субъективное социальное право и (или) обязанность государства предоставить конкретный вид социальной защиты, государство должно, по крайней мере, принять необходимую правовую базу. Однако даже такой – минималистский – подход может иметь конституционные последствия и затрагивать вопросы, подлежащие пересмотру конституционными судами.

 

Чешский Конституционный суд, например, принял решение (Pl. US 35/95 (1996)) о том, что, поскольку право на здоровье является конституционным правом, оно может регулироваться и ограничиваться только законом (в деле речь шла о предоставлении бесплатного медицинского обслуживания). Менее формальный подход к конституционному контролю, хотя все еще не затрагивающий содержательного анализа достаточности социальных гарантий, касается процессуального равноправия, в пределах которого контролируется равенство и, возможно, справедливость при предоставлении социальных услуг.