Права человека в России История

Список социальных прав объемен и имеет неопределенный характер. Средневековый зверинец социальных прав включает разнообразных воображаемых и экзотических животных, а также нескольких домашних любимцев, которых держит у себя население и интеллектуалы (большей частью придерживающиеся левых взглядов).

 

Посвященные социальным правам разделы национальных конституций или Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах (далее – Международный пакт) содержат совершенно разные положения. Не которые из этих прав касаются удовлетворения базовых потребностей (права на питьевую воду и санитарию, пищу и крышу над головой), другие касаются определенного уровня страхования на случай возникновения затруднений и недостатков, существенно влияющих на качество жизни (пенсия по возрасту, оплачиваемый отпуск по уходу за ребенком). Некоторые из социальных прав предусматривают страхование от несчастных случаев и тем самым призваны бороться с несправедливостью. К этой же категории относятся права инвалидов, права, связанные с заболеваниями, и даже выплаты по безработице, поскольку права, связанные со здравоохранением, могут рассматриваться как страхование от неудачного стечения обстоятельств. Социальные права также включают элементы, связанные с особым статусом, такие как защита материнства и детства.

 

Наконец, некоторые социальные права касаются доступа ко всеобщим услугам; в этом случае всеобщий доступ к соответствующим службам приносит выгоды всему сообществу, независимо от индивидуальных преимуществ. Одним из таких прав является право на образование (поскольку конституция гарантирует бесплатное начальное, а теперь все чаще и среднее образование). Хотя бесплатный доступ к общественным дорогам не закрепляется в конституциях, он имеет характеристики такие же, как общественная санитария и канализация или вакцинация по эпидемиологическим соображениям. Одинаковое отношение к нравственно, политически и экономически различным притязаниям является главным источником неопределенности в конституционном праве; это приводит к спорной политике в области прав человека и влечет неясность в вопросе о должной роли контроля, в том числе конституционного, в сфере социальных прав. Учитывая неопределенность и двусмысленность конституционного текста в том, что касается прав человека, интерпретация таких положений ложится на конституционные суды. Здесь особенно важны нравственные соображения и учет возможных последствий. В случаях неопределенности суд не может пренебречь общественными настроениями, существующими в данный момент. Так как позитивные формулировки, связанные с социальными правами, большей частью двусмысленны, а иногда и вовсе отсутствуют в конституциях, то для конституционного права важными становятся нравственные соображения. Лакуны в тексте можно заполнить с помощью социальных ценностей, явным образом разделяемых всеми. Однако подобные общественные чаяния и чувства нельзя принимать без должного нравственного обоснования.

 

При интерпретации социальных прав конституционные суды должны опираться на реконструкцию нравственных предпосылок тех или иных притязаний. Выбор интерпретации должен опираться на внутреннюю логическую силу теории и на ее социальную приемлемость в свете предсказуемых последствий подобной теории. Например, жесткий эгалитаризм может быть привлекателен для большинства из соображений зависти, но, учитывая экономические последствия такого явления и морально сомнительную природу зависти, суды должны отвергать его. Конституционная система и создается затем, чтобы избежать самоубийственного диктата определенных эмоций. Некоторые конституционные положения, связанные с функционированием судов, могут прямо запрещать апелляцию к подобным чувствам (см. ниже). За заявлениями о социальных правах кроется большое количество нравственных и политических соображений.

 

В конечном счете, конституционализация социальных прав предполагает, что ни одно нравственно легитимное политическое общество не может такими заявлениями пренебречь, пусть даже включение тех или иных прав в конституцию может иметь и не слишком убедительные причины, а присутствие социально-экономических прав в тексте конституции само по себе доказательством их нравственной необходимости не является. Следует рассмотреть некоторые нравственные соображения, которые могут обосновывать социальные права. Этот очерк покажет, что нормативные основы таких прав пестры и противоречивы, что влечет особые последствия для судебного обеспечения социальных прав. Часто утверждают, что социальные права имеют специфическую природу. Они не обеспечиваются автоматически судом по жалобе индивидуальных носителей права; обязательства государства – это лишь запланированные систематические усилия, направленные на предоставление гражданам услуг в зависимости от наличных ресурсов. Это подтверждено в тексте Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах и тех конституций, которые следуют образцу Конституции Ирландии, превращающей эти права в цель государства, не обеспечиваемую судебным решением. Но текстуальная формулировка не является решающей. Пример Индии показывает, каким образом общее направление политики государства и отдельные положения Международного пакта превращаются в права, которые используются для оценки законов. Конституционная позиция относительно природы необеспечиваемых социальных прав – это следствие соответствующих моральных принципов и взглядов на роль конституционного контроля.

1. Человеческое достоинство.

Очень часто суды в обоснование своего решения ссылаются на человеческое достоинство. Признание взаимного равного достоинства требует предоставления всем по крайней мере прожиточного минимума. Отсюда следует удовлетворение основных потребностей посредством услуг, предоставляемых государством. Существуют глубоко различные концепции человеческого достоинства. В рамках некоторых теорий указывается, что принцип человеческого достоинства соблюден при оказании равного уважения всем, безотносительно предоставления материальных услуг. Политическая (демократическая) концепция достоинства подчеркивает тот факт, что, поскольку конституционная система – это демократия, а равное участие в демократии – ее предварительное условие, человек должен получать основную поддержку, необходимую ему для содержательного политического участия в осуществлении демократии. Высказывается также мнение, согласно которому удовлетворение основных потребностей – это абсолютное обязательство государства или даже международного сообщества. Но положения, в действительности присутствующие в конституциях, столь жестких формулировок не содержат.

2. Равенство.

Другое обоснование связано с апелляцией к понятию равенства. Считается, что требование равенства выполнено, постольку поскольку нетерпимой является дискриминация в сфере пользования социальными правами. Часто принцип равенства является лишь вспомогательным аргументом, но с чрезвычайно далеко идущими последствиями, поскольку он служит для того, чтобы увеличить объем социальной помощи, гарантируемой законом. Подобное увеличение (или, вернее, связанные с ним апелляции к равенству) часто запрещает целевую помощь нуждающимся. Какую бы услугу государство ни оказывало, особенно если она связана с социальной защитой, она должна быть оказана всем и, вероятно, на равных основаниях. Кроме того, должен быть расширен круг лиц, несущих бремя расходов (во имя равенства, но также и из практических соображений: при росте числа получателей выплат растут и расходы). Стоит только буквально воспринять равенство между поколениями, как пенсионная система и система здравоохранения в социальном государстве будут попросту уничтожены.

3. Теория общественного договора.

В теориях конституционного правления, основанного на общественном договоре, утверждается, что государство создано не только для того, чтобы защищать жизнь, свободу, собственность граждан посредством передачи индивидуальной власти государству. (Передача индивидуальной власти находится в центре любого общественного договора.) Социальное государство можно воспринимать как систему страхования от лишений. В этом случае предполагается, что люди «договариваются» – в смысле общественного договора, посредством конституционного установления – передать функцию защиты, связанной с пенсией по возрасту, другими аспектами социального обеспечения или здравоохранения, системе социального страхования, которая обеспечивает некоторый уровень услуг, в общем независимый от реального страхового вклада данного лица и от того, произошло ли страховое событие на самом деле. Личный вклад может быть абсолютно не важен, как и в случае услуг и программ, предоставляемых инвалидам.

 

В такой ситуации элемент страхования явным образом основан на предполагаемых ожиданиях. Теория общественного договора применима также в случаях помощи жертвам катастроф: здесь события, по крайней мере некоторые, нельзя «застраховать» – первую помощь обеспечивает все общество как страховая компания. Теория общественного договора отражает негласное соглашение: существует статистический шанс того, что некоторые люди родятся инвалидами или станут таковыми. В силу этой вероятности разумные люди должны согласиться защищать друг друга и встать на путь сотрудничества. Такая услуга, предоставляемая в виде права, отражает среднюю готовность граждан некоторого общества страховать себя от подобных ситуаций. Можно сказать, что подобные соображения учитываются при предоставлении прожиточного минимума людям, которые заслуживают его, или тем, которые являются жертвой неудачи, например утраты работы. В отличие от подхода, основанного на человеческом достоинстве, здесь применяются соображения нравственного выбора: человек должен быть ответствен за свой собственный выбор, и если он не ищет рабочее место и т. п., то он не должен получать социальную помощь – иначе система будет поощрять, чтобы население полагалось на соцобеспечение, вместо того чтобы искать работу. Хотя социальное обеспечение, основанное на страховании, может предоставляться, строго исходя из реального вклада и актуарных расчетов, закрепление таких систем, как социальные права, в конституции исходит из «страховой» философии, налагающей непропорциональное бремя на некоторых людей, поскольку оказываемая услуга лишь частично зависит от вклада. Так как в существующих конституционных системах смешаны различные принципы и обоснования, то в том, как права человека защищаются в разных странах и даже в пределах одной юрисдикции, мало последовательности. Например, в большинстве государств значимость личного вклада считается весьма высокой в пенсионной сфере. В то же время утверждают, что в области здравоохранения должен преобладать эгалитаризм, то есть условие равенства жизни и здоровья для всех. В более жесткой формулировке этого принципа даже приобретение некоторой услуги по рыночной цене нарушает принцип равенства в области здравоохранения.

4. Сострадание.

Дополнительные соображения возникают из требований человеческого сострадания. Аргументы, связанные с состраданием, применимы как минимум к тем областям удовлетворения потребностей, где можно установить, что тот или иной человек испытывает страдания. Очевидно, что это более узкая область, чем та, которую затрагивают аргументы, связанные с лишениями или человеческим достоинством. Сострадание можно считать исторически конституционализированным в следующем смысле: благотворительность была выражением сострадания по отношению к тому или иному социальному классу или сообществу. Были национализированы такие основанные на сострадании институты, как благотворительность церкви и местных организаций. Отсюда следует, что государство должно продолжать оказывать эти услуги.

5. Принадлежность к сообществу.

Коммунитарный подход к социальному обеспечению подчеркивает тот факт, что приверженность некоторому национальному (государственному) сообществу связывает граждан общей судьбой, которая становится источником обязательств и солидарности (независимо от личного вклада).

6. Восстановление справедливости.

Особым обоснованием социальных прав может быть идея восстановления справедливости. В тех случаях, когда социальная несправедливость вытекает из некоторой практики дискриминации в прошлом (со стороны государства или общества), могут существовать убедительные причины для создания услуг, усиливающих социальные права. Основанием для предоставления таких услуг являются не априорные, материальные социальные права, а социальная несправедливость, которая нарушает жизненные интересы. Подобные соображения звучали, например, в контексте защиты умственно отсталых в США, где члены этой группы считались жертвами имевшей место в прошлом систематической несправедливости, основанной на социальных предрассудках. Верховный суд никогда не считал этот принцип причиной для законодательных льгот, и даже дискриминация умственно отсталых не подвергалась строгой проверке.

 

Однако, если учесть прошлую несправедливость, радикальное законодательное закрепление прав этих групп было безусловно конституционным и не относилось к числу произвольных. Какие бы глубинные причины ни стояли за судебным признанием тех или иных социальных прав, любая их универсальная трактовка должна учитывать два конституционных аспекта. Во-первых, современное конституционное общество не может существовать без свободного рынка, и, таким образом, оно должно предполагать наличие рыночной экономики. Во-вторых, любая современная конституционная система действует, исходя из положения о равенстве людей в смысле неподчинения одного человека другому. Как сказал бы последователь Канта, ни один человек не должен служить для другого средством. Равенство людей – коварная вещь.

 

С точки зрения рыночной экономики, это значит равенство предпочтений: следует принять, что предпочтение иметь ботинки за 500 долларов равняется предпочтению, диктуемому нуждой купить кусок хлеба за 5 центов. Отсюда следует, что никто не должен быть лишен возможности купить дорогие ботинки, даже если на эти деньги можно прокормить 10 тысяч человек. Этой логики не принимают последователи Бентама и социалисты. Для них выгоды одинаковой стоимости различны; доллар для голодного стоит гораздо больше, чем доллар для миллионера, которому хочется купить лишний бочонок дорогого вина. Из принципа рыночной экономики следует, что в государстве должна осуществляться политика, поощряющая стремление опираться на собственные силы, а не перераспределение. Эта концепция, безусловно, соответствует одной из интерпретаций достоинства, а именно достоинству как автономии и самоопределению. Рыночный подход необязательно означает рациональность рынка. Известное изречение Джона Кеннеди гласит, что «большая волна поднимает все лодки». Если лодки поднимаются выборочно, при помощи социальных перечислений, то, когда волна схлынет, на дно пойдут многие другие. (Конечно, временно можно воспользоваться спасательными шестами.) Институты, которые обязаны защищать конституцию как разумное предприятие, должны защищать и рациональность рынка. Можно предположить, что люди предпочтут абсолютное улучшение своей участи как квинтэссенцию удовлетворения основных (биологических) нужд человека. Излишние налоги, взимаемые с целью облегчить перераспределение средств в рамках эгалитарного или дигнитаристского социального обеспечения, уменьшат общее благосостояние, по крайней мере, понимаемое в количественных терминах совокупного достатка, измеряемого, в частности, при помощи ВНП и подобных ему показателей. Возможно, люди думают и голосуют иначе. Вполне вероятно, что для многих главную роль играет относительность лишений, по крайней мере пока речь идет об уровне более высоком, чем уровень удовлетворения основных потребностей. Такие люди, может быть, предпочтут меньшие куски пирога (или сухого хлеба), если их сосед столь же стеснен в средствах, что и они. Некоммунистическая конституция по определению является средством против подобных предпочтений; как кажется, именно на это указывает положение о защите частной собственности. Конечно, это не очень сильная защита, если принять во внимание приемлемость многочисленных случаев регулирующей конфискации и социальных обязательств, налагаемых на собственность, – но все же это защита.

 

Судья Холмс, возможно, объявил бы, что суды не имеют полномочий защищать рыночную экономику, но это не значит, что им можно пренебрегать последствиями выбора, основанного на правах человека. Принцип неподчинения выявляет ряд более практических аргументов. Он гласит, что конституционно приемлемы только те договоренности, с которыми можно разумным образом согласиться, желая получить определенную социальную выгоду и принимая во внимание одинаковое бремя, налагаемое на каждого этой выгодой. Согласитесь ли вы, не руководствуясь посторонними соображениями, платить 5 % пенсионного взноса с прибыли, если вероятность стать инвалидом составляет х процентов? Некоторые социально-страховые модели, использующие теорию общественного договора, полагаются на подобные расчеты. Требование неподчинения удовлетворяется, если выгода разумна с точки зрения актуарных расчетов и средних издержек, которых требуют такие случаи. Предположим, что бесплатная система здравоохранения должна обеспечивать наивысший уровень услуг. В такой системе мы попросту не знаем, сколько денег человек, получающий выгоду от нее, был бы готов заплатить за реальную услугу; таким образом, подобная система явно нарушает принцип неподчинения. В случае крайней бедности, за которую человек (например, ребенок) не несет ответственности, можно утверждать, что перечисление ему денег гораздо более полезно. По логике теории страхования, разумно допустить, не руководствуясь посторонними соображениями, что все мы могли бы родиться нуждающимися детьми и были бы не в состоянии это исправить.

 

В таком случае разумно платить страховые взносы, чтобы уровень минимального ухода, на который может рассчитывать нуждающийся ребенок, был выше. Более агрессивная защита имеет место применительно к праву на образование. Широкая возможность получать образование означает выгоду для всех членов общества. Таким образом, не приходится беспокоиться о соблюдении принципа неподчинения, по крайней мере на уровне начального и среднего образования. II. Возможности органов конституционного контроля Какую позицию должен занять конституционный суд, столкнувшийся со столь многогранным явлением, как социальные права? Независимо от конкретных формулировок конституции, подлинная суть вопроса касается собственной роли конституционных судов и судебной ветви власти в целом в сфере социальных прав. Судебные решения могут влиять на определение направления политики и иметь прямые последствия для бюджета. В результате бюджетный дефицит может возрасти. Иногда утверждается, что традиционные права также дорого стоят, и, таким образом, различия между позитивными и негативными обязательствами государства бессмысленны; против этого можно возразить, что лишь социальные права имеют непосредственное влияние на налоговую нагрузку. Любое решение, касающееся соцобеспечения и влекущее за собой дополнительные расходы, предписывая оказание государственной услуги или направление средств на социальные выплаты, вызывает существенное изменение в бюджете или препятствует необходимой экономии; возникает требование немедленной поправки тех или иных расходных статей бюджета.

 

Что касается судебного подкрепления социальных прав, то сформулированы конституционные, продиктованные благоразумием аргументы, указывающие, что вмешательство судов (даже конституционных) неуместно. Верховный cуд Ирландии представил авторитетное изложение этих аргументов: «Степень и способы, которыми осуществляются полномочия государства по сбору доходов, а также цели, на которые тратятся эти средства, суть постоянный предмет политических споров и разногласий, однако преобладающая роль в этой сфере двух государственных органов, Правительства и Палаты представителей, сомнению не подлежит. Пересмотр решений Правительства или Палаты представителей Ирландии в этой сфере означает для судов принятие на себя роли, возложенной исключительно на эти государственные органы, причем суды, очевидно, не располагают достаточными средствами для исполнения этой роли». Суды не несут ответственности за социальную политику и ее экономические последствия. Выбор политики и формирование бюджета подлежат демократической отчетности, в то время как судьи конституционных судов и судебная власть в целом находятся вне таковой. Судьи не имеют квалификации в сфере социальной и финансовой политики; сама сущность судебного процесса мешает выработке судом рациональной социальной политики; суды не могут предлагать адекватных выходов из ситуации. Эти возражения не мешают, однако, при решении других вопросов учитывать интересы, относящиеся к социальным правам (например, при процедуре установления баланса интересов). Эти «способы, не вызывающие беспокойства, конечно, могут сыграть полезную роль в пропаганде перераспределения как цели гарантий социальных прав… [Однако] остаются еще две возможные причины для сдержанности, даже для тех, кто морально убежден в необходимости увеличения полномочий суда и не боится отрицательных последствий этого. Сюда относится, во-первых, демократический аргумент… заключающийся в том, что включение социальных прав в конституцию ограничивает демократию недолжным образом, безотносительно степени участия судов в обеспечении таких прав; во-вторых, аргумент общественного договора, заключающийся в том, что добавление в конституцию социальных прав тормозит важнейшую функцию «конституции как закона», а именно обеспечение легитимности принудительных политических и правовых действий». Социальные права препятствуют демократическому процессу.

 

По мнению некоторых авторов, это не представляет проблемы, поскольку права являются важными ценностями, институционализируемыми с целью ограничения демократии. Учитывая, что вышеуказанные аргументы, связанные с легитимностью, по-прежнему оспариваются, а преобладающие в обществе ожидания не могут быть совершенно игнорированы судом, даже если конституционный судья добросовестно соблюдает положения конституции, на существующие подходы, применимые к основным правам, полагаться нельзя. Это ограничение следует из самой сущности социальных прав. Социальные права прежде всего апеллируют к коллективной выгоде и к подходу, связанному со статусом; их реализация неизбежно зависит от позитивной деятельности государства, в отличие от гражданских и политических прав, предполагающих и обеспечивающих индивидуальный выбор. Однако игнорировать притязания на социальные права как конституционные и социальные факты было бы опасной ошибкой.

 

В конституции есть известное поле неопределенности, а в том, что касается социальных прав, оно довольно велико. Хотя рассматривать социальные права так же, как индивидуальные, неприемлемо, имеется ряд допустимых стратегий конституционного регулирования социальных прав. Предложенные ниже замечания касаются некоторых из допустимых конституциями стратегий и их последствий. Эти замечания носят скорее дескриптивный, нежели нормативный характер, хотя полученные выводы важны для формирования нормативных принципов. Конституционные стратегии имеют смысл в контексте определенного дела. Активная или пассивная позиция судов в решениях по социальным делам зависит, по крайней мере отчасти, от процедурных вопросов. Абстрактный обзор законодательства, ограничивающего существующие права, имеет далеко идущие бюджетные последствия, а указание на конституционный пробел, на месте которого должно быть некоторое социальное право, способно привести к еще более серьезным результатам, если это право требует от государства нечто большее, чем обязанность планирования и ведения мониторинга. С другой стороны, последствия решения, сформулированного по конкретному делу, могут быть менее значительными, даже если признается позитивная обязанность государства (например, обязательство государства создать специальное учебное заведение для пропаганды прав). Опасения относительно возможных последствий играют здесь меньшую роль. Стратегии, связанные с социальными правами, зависят от контекста сильнее, чем те, которые обеспечивают политические и гражданские права. Определение пытки лишь в незначительной мере зависит от жизненных условий: унижения и боль свои в каждом обществе, но не существует экономических обстоятельств, которые сделали бы пытку более или менее «необходимой» и тем самым приемлемой. Необходимость в социальных правах очень сильно зависит от уровня экономического развития общества. Следовательно, социальные права защищают различные объекты в стране, где существует массовая бедность, и в стране, где безработица ниже 30 %. По этой причине функции конституционного суда в области контроля за социальными правами следует трактовать с учетом конкретной социально-экономической ситуации. Вопиющая нищета в самых бедных странах мира отличается от проблемы бездомных в богатых странах, соответственно, разумные стратегии при конституционном контроле также могли бы различаться. Следует указать, что при недостатке средств реальные возможности судов также ограничены. Кроме того, при выборе стратегии большое значение может иметь обоснование социальных прав. Важно, в какой степени социальные права осознаются как принадлежащие каждому, а не как простое следствие сочувствия к страданиям заявителей. Возможен также подход, в рамках которого социальные права рассматриваются как «конституционная страховка против лишений». В богатых странах и даже в странах посткоммунистических реформ право на соцобеспечение распространяется на средний класс. Конституционные суды не имеют моральной обязанности настаивать на такой политике, например, заявляя, что имеется конституционное обязательство обеспечивать существующие услуги. Нет конституционного обязательства поддерживать «эффект стабильного уровня» при росте объема нерациональных услуг. Конечно, верховенство права и защита собственности – законные аргументы в споре вокруг осуществления социальных услуг. Подобные соображения могут стоить очень дорого. Но, по крайней мере для юриста, дополнительная цена верховенства права не является решающим аргументом: если верховенство права стоит слишком дорого, тогда следует приостановить предоставление самой услуги13. Решения судов, связанные с социальными правами, вырабатываются в ходе различных судебных процедур. Невозможно построить содержательное обобщение, касающееся роли и возможностей конституционного контроля, не рассмотрев, что именно обсуждается в конкретных случаях. Ниже представлены некоторые часто встречающиеся ситуации.

1. Обеспечение минимальных средств к жизни (на четких конституционных основаниях, как в Южной Корее, или исходя из общих принципов социального государства, как в Германии). В известных мне случаях конституционные суды не создают такого права; в действительности вопрос всегда касается размера прожиточного минимума, сам принцип которого уже признан и закреплен в нормативных актах. Роль конституционного суда – внести последовательность в систему, влияющую на размер минимального предоставления. Например, налоговое законодательство должно отражать существующую в законах концепцию прожиточного минимума, а конституционный суд – учитывать, каким образом на этот минимум влияет бремя, налагаемое различными законами. Прожиточный минимум часто определяется на основе подхода, связанного с личным достоинством. Как в ряде случаев подчеркивал Конституционный суд Италии, «защита права на здоровье подвержена ограничениям, с которыми сталкиваются законодатели, распределяя имею щиеся средства. Однако публичные финансовые запросы не могут быть настолько существенными, чтобы посягать на ядро этого права, защищаемого Конституцией как нерушимая составляющая человеческого достоинства. Не вызывает никаких сомнений, что сюда относится право более бедных граждан – или «неимущих», используя термин статьи 32 Конституции – на бесплатную медицинскую помощь».

2. Социальные права могут рассматриваться как интенсивная защита свободы. Защита удовлетворения нужд как обеспечение свободы гарантирована на уровне основных прав. Эта ситуация – самая близкая к притязаниям в рамках индивидуальных прав. Здесь можно говорить о негативном праве и о соответствующем долге невмешательства со стороны государства. «На самом минимальном уровне социально-экономические права могут быть негативно защищены от ненадлежащего посягательства». Такое понимание осмысленно даже в контексте основных потребностей, учитывая нечувствительность и упорство государства в таких вопросах, которые могут пагубным образом сказаться на удовлетворении этих потребностей. Рассмотрим, к примеру, право на питьевую воду: коррумпированные или равнодушные власти часто с готовностью предпринимают проекты, которые подвергают риску доступность питьевой воды для многих людей. В этом отношении социальные права функционируют как обеспеченные свободы. Негативный подход такого рода не просто мелкая прихоть. Единственным до сих пор решением Конституционного суда ЮАР, вызвавшим политическое беспокойство, стало заключение по делу, которым Суд отменил жесткую политику государства, чтобы 1) сделать лекарственный препарат «Невирапин» доступным в системе здравоохранения и 2) установить временной график осуществления национальной программы по борьбе с передачей СПИДа от матери ребенку. В этом случае основной функцией социальных прав было устранение препятствия, созданного государством на пути охраны здоровья. Примененный в данном случае критерий – это не государственный интерес, понуждающий к тому или иному решению. Не похоже, что в дальнейшем при процедуре достижения баланса интересов будут преобладать социальные права, трактуемые как свободы, как это имеет место в случае с основными гражданскими правами. Поднятие свобод, связанных с прожиточным минимумом, на уровень социальных прав может быть обосновано не только с точки зрения их важности для повседневного выживания, но и в более концептуально-юридических терминах – с точки зрения их принадлежности многим субъектам. Интересы, стоящие за притязаниями на социальные права, часто нечетки и зависят от коллективных услуг; эти услуги не могут быть оказаны индивидуально, а форма и уровень удовлетворения потребностей не зависят от выбора получателя услуг. Именно эта неспецифичная, неиндивидуальная природа социального права делает крайне проблематичным его трактовку как индивидуального требования, обращенного к определенным общественным службам. Эта сложность составляет одно из главных затруднений для судебной поддержки социальных прав. Для коллективно оказываемой услуги ключевым является законодательное закрепление.

3. Влияние социальных прав на другие права. Социальные права, коль скоро они признаны, могут играть значительную роль в принятии судебных решений. Прежде всего речь идет о разработке важных соображений по определению надлежащего объема других прав или функций государства. Именно по этим причинам большинство судов не испытывают затруднений, когда речь заходит о радикальном ограничении права на собственность во имя социальной политики, благоприятствуя тем группам населения, которые считаются уязвимыми и подлежащими особой защите. Этот подход присутствует в решениях судов США, хотя понятие социального права и не поднимается на уровень прав основных. Признание аргументов, связанных с социальными правами, объясняет пассивный подход Европейского Суда по правам человека или Федерального конституционного суда Германии к вопросам правоограничительной социальной политики. Однако такая пассивная позиция не должна приниматься как данность. И действительно, ее оспаривают, особенно в случаях, когда в действительности нет позитивного законодательства, определяющего и защищающего притязания на социальные права. Конституционный суд Чехии недавно постановил: «Продолжительное бездействие Парламента Чешской Республики, заключающееся в неспособности принять специальное правовое регулирование, определяющее случаи, когда домовладелец вправе в одностороннем порядке повысить арендную плату, неконституционно. Оно нарушает право на собственность. В сфере контроля за арендной платой недопустимо перекладывать социальное бремя с одной группы граждан (арендаторы) на другую (собственники) и… также неприемлемо создавать различные категории собственников в зависимости от того, подлежит арендная плата за квартиру, находящуюся в коллективной собственности, контролю или же не подлежит». Суд Чехии принимает во внимание финансовые последствия решений, основанных на социальных правах, и указывает на необходимость баланса, учитывающего интересы тех, кто должен нести бремя щедрых социальных выплат.
4. Учет принципа равенства. Вопросы равенства и социальные права часто переплетаются. Последствия тех и других имеют много общего, так как соображения равенства часто приводят к увеличению существующих социальных услуг. Это можно проиллюстрировать большим числом решений итальянского Конституционного суда, в том числе по знаменитому медицинскому делу ди Беллы. В этом случае Конституционный суд Италии предписал администрации общественного здравоохранения распространить страховые выплаты на удовлетворение потребностей больных раком, поскольку небольшой группе пациентов, участвовавших в клинических испытаниях, было доступно экспериментальное лекарство. Дело ди Беллы иллюстрирует некоторые опасности активного подхода к признанию агрессивных притязаний на получение бесплатных социальных услуг. Предписанная Конституцией схема подорвала доверие к экспериментам с лекарством против рака, которое, в конце концов, не оправдало надежд на чудесное излечение. Существенно иной подход к равенству представлен в южноафриканском деле о диализе. В этом случае в равном доступе к лечению было отказано во имя эффективного оказания услуг, основанного на профессиональных соображениях. Неравенство в доступе к лечению рассматривалось не как непозволительная дискриминация, но как предмет медицинской (профессиональной) рациональности. Отказ в диализе пациенту, находящемуся в терминальной стадии диабета, был поддержан судом, так как взвешенное решение поставщика медицинских услуг диктовалось скудостью доступных ресурсов.

5. Стремление ко всеобщему благоденствию. Деятельность Конституционного суда Венгрии заслужила высокую оценку со стороны доброжелательных критиков и общественного мнения, когда он вступился в защиту социальных прав, понудив правительство пересмотреть социальную политику и даже изменить бюджет. В 1995 году Суд решил, что оплачиваемый отпуск по болезни и пенсия являются интересами, близкими к праву собственности, и расходы на них нельзя урезать в короткие сроки, когда у получателей выплат нет времени найти альтернативу. Следует добавить, что в коммунистической системе соцобеспечения начисляемые пенсии не основывались на вкладе получателя. Далее, другие социальные выплаты, такие как выплата по уходу за ребенком, предоставляемая независимо от реальной потребности, были отнесены к объектам, защищаемым в правовом государстве, поскольку соответствующий закон создал правомерные ожидания, которые нельзя отменить, предупредив об этом всего за 6 месяцев. Решения Суда 1995 года ограничили эффективность пакета чрезвычайных мер, диктуемых налоговым кризисом. Эти решения положительно оценивались некоторыми американскими учеными, полагавшими, что Конституционный суд нашел должную стратегию в вопросах социальных прав, которая, по их мнению, заключалась в том, чтобы контролировать, какие механизмы используются в ходе социальной реформы. Утверждается, что легкое давление со стороны Конституционного суда не вызывало никаких серьезных экономических затруднений. В некотором смысле Суд авторитетно озвучил притязания населения, особенно неимущих слоев. «Эти решения заставили венгерское правительство учитывать интересы нуждающихся и гарантировать, что при реформах соцобеспечения с людьми обращаются не как с простым объектом государственной политики, лишенным собственных притязаний».

Действительно, последствия решений были ограниченными, так как реформа касалась лишь небольшого процента от общих сбережений. Но даже в такой ситуации потребовалось повышение на 4 пункта верхней границы налога на личный доход; это показывает, насколько проблематичными такие судебные решения могут быть с точки зрения принципа неподчинения. Однако более интересны долговременные последствия: Суд внес вклад в кристаллизацию унаследованного от коммунизма общественного менталитета, опирающегося на идею соцобеспечения. Социальные услуги по-прежнему оказывались независимо от личного вклада и последствий выплат. Выросло новое поколение, убежденное, что образование, от детского сада до высшей школы, должно предоставляться всем бесплатно и без учета личной потребности. Нет нужды говорить, что защита была предоставлена прежним привилегиям (например, обеспечивалось право на досрочную пенсию для некоторых категорий служащих) и институционализированному нерациональному управлению средствами.

 

Одно за другим, правительства Венгрии использовали риторику социальных прав, утверждая, что они не могут быть сокращены, со ссылкой на «субъективный» характер этих прав. Действительно, при популистском подходе, апеллирующем к равенству и справедливости, объем услуг расширился. Этому способствовал и национализм (подход, апеллирующий к сообществу). Люди венгерской национальности, независимо от гражданства и места проживания (а тем самым и от личного вклада), получили право на некоторые социальные услуги. Несмотря на идиллические картинки, нарисованные проповедниками социальных прав, под давлением гарантированных прав экономика не могла развиваться. За десять лет предоставления социальные услуги вызвали такие финансовые потери, что к 2006 году экономика утратила конкурентоспособность. В настоящее время Венгрия – единственное вновь присоединившееся к ЕС государство, уровень роста экономики которого ниже среднего по Евросоюзу. К тому времени, когда правительство попыталось утвердить второй пакет чрезвычайных мер, включавших элементы пересмотра системы соцобеспечения, было уже поздно. Укрепив надежды на помощь от государства, Конституционный суд внес вклад в дискредитацию индивидуальной ответственности. Когда пакет реформ 2006 года ввел в системе высшего образования правило, согласно которому студенты должны частично оплачивать свою учебу, это вызвало общественное недовольство, хотя плата могла направляться университетами только на образовательные цели. Как и во многих других странах, где были проведены похожие реформы, студенты (включая получающих частное образование и уже платящих за него) по понятным причинам выступают против.

 

Однако интересно, что и большинство тех, кого эта реформа не затрагивает, выступают против данной меры, так как она посягает на нечто принятое как данность, как защищаемое законом право. Как и ожидалось, конституционная и политическая гарантии «субъективных социальных прав» усилили эффект привычки к бесплатным услугам. То, что однажды было дано, воспринимается как принадлежащее по праву. Введение дополнительной платы в 1 евро за посещение врача вызвало схожую реакцию. Комиссар Государственного собрания по делам граждан (омбудсман) объявил, что сокращение неиспользуемых общественных мест в больницах, вызванное закрытием нескольких больниц, неконституционно, поскольку нынешний уровень медицинских услуг не гарантирует, что пациенты получат «должное по закону» лечение в оставшихся больницах, по причине того, что медицинские услуги не предоставляются «предсказуемым образом». Апеллируя к решениям Конституционного суда, Комиссар заявил, что государство несет конституционную обязанность по обеспечению «здравоохранения высокого уровня» и признанию фактических (субъективных) прав, и, таким образом, «государственные меры по реорганизации здравоохранения должны подлежать конституционному контролю».

 

Активная позиция Конституционного суда Венгрии по вопросам социального обеспечения достигла точки, в которой существующее понимание социальных прав означает пересмотр самой представительной системы и движение страны к прямой демократии. Вслед за инициативой оппозиционных партий провести референдум с целью блокирования социальных реформ Конституционный суд Венгрии, несмотря на свои предыдущие решения, постановил, что вопрос об отмене различных сборов, взимаемых за образовательные и медицинские услуги, является допустимым для вынесения на референдум. В соответствии с пунктом «а» абзаца 5 § 28/С Конституции Венгрии Суд признал, что меры, касающиеся бюджета, не могут быть вынесены на референдум, но плата за услуги была сочтена «недостаточно тесно» связанной с бюджетом. В своем решении по референдуму Суд имплицитно признал, что демократический процесс может обеспечить всем бесплатный обед во имя социальных гарантий. Иными словами, даже если конституционные социальные права не выливаются в специфические индивидуальные притязания, которые могут быть поддержаны судом, они, по крайней мере, являются предметом специального процесса определения, в котором у отдельных граждан имеется прямая власть для принятия решений. Конечно, учитывая то, что в условиях депрессивной экономики нельзя требовать дополнительных выплат, «бесплатные» социальные услуги будут и далее приходить в упадок. Как и ранее, чтобы получить бесплатное лечение, пациенты будут давать врачам взятки. В случае Венгрии Суд в основном апеллирует к эффекту «стабильного уровня». Его решения защищают существующую систему социального обеспечения, которая понимается как дар, не зависящий от реальных нужд неимущих и в значительной части безразличный к реальным вкладам. Суд продолжает действовать как защитник среднего класса, который по-прежнему ожидает защиты своих социальных привилегий. Достоинство бедных или даже их страдания остаются вне зоны доступа конституционного правосудия. Как определил Конституционный суд, бездомные не имеют права на крышу над головой, за исключением ситуации, угрожающей жизни (и снова это применимо ко всем, независимо от средств). Насколько мне известно, наиболее драматический пример противостояния законодателю во имя защиты социальных прав предоставляет практика Конституционного Трибунала Польши. В 1992 году Трибунал отклонил радикальную реформу системы пенсий, которая имела целью ограничить текущие и будущие выплаты. Позиция Трибунала была формально учтена, даже ушел в отставку министр финансов. Но решение, принятое законодателем после постановления Трибунала, в действительности не изменило ситуации: закон теперь содержал положение, согласно которому разница между текущей пенсионной выплатой и тем объемом, который Трибунал нашел законным, должна быть выплачена впоследствии. В остальном проблему решила инфляция. Поскольку отсроченная выплата была фиксированной, она оказалась совершенно незначительной как для бюджета, так и для получателей. Трибунал, возможно, и утвердил важные принципы, связанные с верховенством права и своими собственными полномочиями, но практически не повлиял на государственные расходы.

6. Признание индивидуальных социальных прав. Достоверных исследований последствий политики, строящейся с учетом признанных судом социальных прав, не так много. Однако дела, связанные с бездомными в Индии, весьма показательны. На мостовых индийских городов в совершенной нищете живут тысячи человек. Когда в 1981 году муниципальные власти Бомбея выселили живущих на улицах, Верховный суд Индии вынес по этому поводу принципиальное решение (дело Ольга Теллис против Бомбейской муниципальной корпорации 1985 года). Суд счел, что право на жизнь, признанное индийской Конституцией, включает право на существование. Так как для бедных людей выживание напрямую зависит от того, где они живут, это было решением в пользу бездомных. В другом решении было сказано, что живущих на улицах нельзя эвакуировать, если им не предоставляется некоторая постоянная крыша над головой или даже жилище. Это решение имело особенно обескураживающие последствия, поскольку организованные банды изгнали первоначальных «жильцов» с территорий, признанных за ними Судом, и заселили их вместо бедняков своими людьми в надежде, что этих людей по решению Суда вселят в новые дома. Неясно, были ли дома реально построены и кто в действительности получил выгоду от этого решения. Однако очевидно, что подобная политика, диктуемая Судом, означает обязанность муниципалитета пересмотреть свои приоритеты в сфере социального обеспечения, что может привести к неэффективности и даже нарушению других социальных прав. Из-за перемещения средств в пользу жилищного строительства, возможно, меньше ресурсов останется на образование и т. п. Нет уверенности в том, что активная позиция Суда приводит к положительным последствиям. Вот что в итоге случилось: «В начале 1970-х годов принят Акт об очистке трущоб, в 1980-е годы была концептуализирована Схема улучшения условий трущоб, в 1990-е годы она стала Схемой развития трущоб. Но на рубеже веков те же самые власти прислали внушительные силы вооруженной полиции с вертолетами, чтобы эвакуировать с окраины Национального парка им. Санджая Ганди 73 000 семей. Эта акция стала ответом на постановление Суда, вынесенное по другому запросу об “общественных интересах”, поданному на сей раз Бомбейской группой активистов за окружающую среду». Несмотря на неожиданные последствия решений по указанным делам и некоторых других похожих решений, в них можно видеть образец правомерной заботы. Прежде всего, эти дела затрагивали по-настоящему бедных людей, которые мало что могли сделать со своей нищетой в данных социальных условиях. Первоначальный подход муниципалитетов заключался в том, чтобы отправить жителей мостовых насильно в родную деревню. Этот шаг, скорее всего, еще более ухудшил бы условия их жизни. Решение по делу Ольги Теллис требовало предоставить возможность найти им (скромное) место проживания на окраине города, рядом с промышленной зоной. (Оставим в стороне проблемы, связанные со здоровьем.) Мы должны учитывать, что активный подход, которого придерживался индийский Суд, по крайней мере в данном деле, связан с некоторой частной ситуацией. В отличие от значительного эффекта решения конституционного суда, последствия столь специфического решения ограничены данным случаем, и любые аналогичные меры требуют дополнительного судебного процесса. Предложенная судебная защита являлась последней надеждой и была основана на соображениях, которые не возникают в контексте реформ социального обеспечения в Центральной или Восточной Европе. На отчаянный характер этого решения указано в выступлении судьи Чандарчуда по делу (параграф 49): «Нет сомнения, что просители используют мостовые и другую общественную собственность для недозволенной цели. Но их намерение или цель при этом не заключается в том, чтобы “совершить нападение на кого бы то ни было, запугать, оскорбить его или досаждать ему”, что составляет ядро понятия “уголовного правонарушения” согласно разделу 441 Уголовного кодекса. Они находят место проживания в местах, которые являются преимущественно грязными или болотистыми, из чистой беспомощности. У них нет свободного выбора, совершать правонарушение или нет, и если да, то где. Правонарушения, совершенные этими людьми, – это непроизвольные действия в том смысле, что эти действия вынуждены из-за неотвратимых обстоятельств, а не определены их выбором». Подобная аргументация может быть приемлемой тогда и только тогда, когда сострадание является одним из нравственных обоснований притязаний на социальные права. Когда Конституционный Суд России в своем постановлении 1997 года указал, что сокращение срока выплаты пособий по безработице до одного месяца нарушает конституционное право на прожиточный минимум, это решение могло бы быть обосновано согласно вышеупомянутому подходу. Разумеется, речь не идет об индивидуализации, то есть нет надобности доказывать, что конкретный безработный страдает от существенных лишений, как только теряет свою работу; но в 1997 году рационально было предположить, что подавляющее большинство уволенных работников столкнется с огромной нуждой. Это утверждение выглядит убедительнее в том случае, если мы имеем дело с реальными гражданами, жертвами политики ограничения прав. Далее, ситуация меняется, если суд выступает за временные меры с ограниченными последствиями, которые не определяют структуры социального обеспечения и диктуются подлинным сочувствием к подлинному страданию, поскольку в этих условиях гарантируется, что у государства не возникнет никакого постоянного обязательства, сопряженного с расходами.
7. Установление приоритетов в политике. Избежать создания или переделки бюджета судом во имя социальных прав непросто. В знаменитом деле г-жи Грутбум Конституционный суд ЮАР должен был рассмотреть притязания на жилище со стороны семей самовольных захватчиков жилья. Конкретнее, в деле г-жи Грутбум матери-одиночки с детьми, страдая под проливным дождем без крыши над головой, просили найти выход из ситуации. Суд счел, что неспособность государства выработать надлежащие решения для людей, находящихся в отчаянной нужде, нарушало его обязательства, вытекающие из раздела 26 Конституции 1996 года, «по принятию разумных мер в пределах доступных ресурсов» с целью предоставления доступа к адекватным жилищным условиям. В данном деле Суд поменял приоритеты в существующей жилищной политике, настояв, что при рациональном анализе преимущество должно быть отдано матерям с детьми (раньше помощь оказывалась в первую очередь детям, а родители были на втором месте). Этот подход означает пересмотр политики по традиционным судебным основаниям и в действительности не требует от государства изменить бюджет или даже размещение средств в пределах глав бюджета, или увеличить перечисления. Это решение все же можно подвергнуть критике, так как в нем признаны притязания г-жи Грутбум, хотя она поставила себя в нелегальное положение и получила выгоду, захватив жилье вне очереди. Но это решение имеет большее значение в связи с тем, что оно не говорит о социальных правах: фактически оно отвергает притязания просителей на признание некого субъективного социального права. Процитирую Тениса Ру, южноафриканского ученого: «Однако более подробное изучение причин решения позволяет обнаружить дипломатически сформулированное уважительное послание к политическим ветвям власти, полностью поддерживающее их усилия, даже если Суд считает ошибочными некоторые аспекты национальной жилищной программы. В деле г-жи Грутбум Суд использовал двусмысленность, связанную с применением международного права, в частности третьего общего комментария Комиссии ООН по экономическим, социальным и культурным правам от 1990 года. Параграф 10 этого комментария интерпретирует пункт 1 статьи 2 и пункт 1 статьи 11 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах в том смысле, что государства – участники Пакта должны направить все ресурсы, имеющиеся в их распоряжении, прежде всего на удовлетворение требования о “минимальном основном содержании” права на адекватное жилище. Один из юристов, приглашенных Судом в качестве независимых экспертов, привел сильные аргументы в пользу того, что это руководящая норма, и тем самым Суд должен обязать государ ство перераспределить свои траты таким образом, чтобы предоставить все доступные ресурсы для удовлетворения требований людей, относящихся к сообществу истцов»34. В рамках контроля за рациональностью предоставления услуг суд не навязывает траты, но проверяет, соблюдено ли в общих чертах равенство. Государство должно показать, что его политика обеспечения или социальная программа реализации конституционных прав и целей не исключает нерациональным образом тот сегмент общества, к которому принадлежит группа истцов. Социальная изоляция в данном случае становится центральной проблемой.

Заключение

 

Независимо от значения, придаваемого социальным правам, суды должны учитывать реальное содержание обращений по этим правам. Только в случае если демократический конституционный процесс терпит неудачу, то есть там, где бедные или иные социальные группы постоянно не способны защищать свои интересы в демократическом процессе, остается место для судебного вмешательства.

 

Аналогично, только тогда, когда политика государства приводит к абсолютной нищете и особенно личным страданиям, активная позиция суда во имя социальных прав может быть приемлемой. Однако такая позиция может быть обоснована без обращения к теориям субстантивных социальных прав: довольно часто страдание, имеющее причиной бедность, – это проблема дискриминации и может быть рассмотрена на этих основаниях. Бедность, не являющаяся ничьей виной, и иные социальные страдания, которые считаются нарушением социальных прав, вытекают из систематического пренебрежения со стороны государства, как в случае Индии, где в некоторые деревни, населенные меньшинствами, так и не проведены дороги. В других ситуациях существует презумпция того, что при контроле за социальными правами судьи должны воздерживаться от подмены аргументов законодательного процесса своими собственными. Они должны просто «напомнить правительству, что его долг – сделать нечто: [судебная власть] не должна говорить правительству, каким образом выполнить этот долг…».

 

В действительности, судебная философия, диктуемая вполне законным в ином контексте требованием «стабильного уровня», приводит к поддержке status quo или, что то же самое, выбору определенной политики (а именно той, которая уже существует). Сформулированное выше правило неоднократно нарушалось, и не только из-за сострадания нуждающимся, или в тех случаях, когда государство злоупотребляло своей регулирующей властью в ущерб тем важным и особо уязвимым свободам, которые называются социальными правами. Активизм в деле социальных прав не сводится к проблеме интерпретации конституции. Конституционная позиция, связанная с социально-экономической политикой, формируется не в вакууме. По крайней мере, некоторые конституционные суды очень сильно политизированы.

 

Иногда суд, отвергая ограничительную социальную политику, становится на ту или иную сторону в поляризованном политическом конфликте. Конституционные суды – жаждущие власти или защищающие права – могут определять свои функции и поддерживать популистские идеи. Они получают народную поддержку, представая в выгодном свете перед большими группами общества. Подобная популярность придает им дополнительный авторитет и тем самым больше власти. С точки зрения той опасности, которую несет политизация суда, есть весьма веские доводы за то, чтобы избегать активной позиции в сфере контроля за соблюдением социальных прав, за исключением случаев крайней нужды, когда беднейшие представители общества не могут помочь себе самостоятельно. Эти люди как раз редко бывают излюбленным объектом заботы политиков, будь то «правящее большинство» или «оппозиция».