Ограничение предоставления бесплатных социальных услуг

Текстуальное закрепление социальных прав не всегда играло решающую роль. Более того, складывается впечатление, что текстовые неясности до некоторой степени преднамеренны: определенные вопросы так и нужно было оставить нерешенными. Возможно, было бы проще вообще не затрагивать эти неоднозначные вопросы в конституциях, но с политической точки зрения такой возможности просто не оставалось.

Упоминание прав в текстах конституций имеет очень большое значение с точки зрения обеспечения возможности их судебной защиты. Другие конституционные положения с долговременным эффектом касаются бесплатного социального обслуживания и государственных социальных служб. Если в конституциях содержится значительный объем посвященных этому норм, то государство становится на конституционном уровне значительно более социально-ориентированным (welfarist state). Но в том, что касается механизмов реализации социально-правых норм, соответствующих организационных форм, положения конституций демонстрируют значительную гибкость и предоставляют бóльшую свободу выбора.

К примеру, из них не вытекает государственная монополия на оказание социальных услуг. Впрочем, нельзя забывать, что сам факт конституционного закрепления предоставления бесплатных социальных услуг придает конституционному строю социальную ориентированность. Можно даже сгруппировать посткоммунистические конституции по степени их приверженности этому принципу. Подобная классификация показала бы, насколько авторы конституций были связаны идеалами прошлого на момент составления основных законов. (К примеру, Венгрия, Словения, Югославия в этом отношении довольно осторожны, а вот Казахстан более привержен идее предоставления бесплатного социального обслуживания). Несмотря на различия в текстах конституций, на раннем этапе законодательство и конституционные суды (действующие на социальном и экономическом пространстве, определяемом переходом к капитализму) обладали довольно широкими границами усмотрения.

Отсутствие общепринятых правовых и социальных традиций предоставляло судам и законодателям значительную свободу. Любопытно, что складывавшуюся систему невозможно объяснить с точки зрения четкого и последовательного выбора в пользу социальной солидарности или рыночного либерализма. Хотя некоторые суды проявляли тенденцию к защите социальных прав, особенно для тех граждан, которые привыкли полагаться на государство, большая часть судов не стремилась использовать конституцию для того, чтобы возложить на государство новые конституционные обязанности в сфере социальной защиты населения. Судебные органы проявляли особую обеспокоенность, когда речь заходила о возможном расширения сферы гарантируемых конституцией бесплатных социальных услуг в тех случаях, когда правительства еще были не готовы двигаться в этом направлении. Подобное судебное сопротивление часто основывалось на очень узком толковании законодательства. Это можно проиллюстрировать на примере чешского «дела об учебниках» [Pl. VS. 25/94 (1995)], в котором рассматривалась законность отказа в предоставлении студентам бесплатных учебников (в свете возможного нарушения права на бесплатное образование). В основе решения чешского Суда лежала презумпция того, что члены общества (хотя Конституция и устанавливает конкретные правила, обязывающие государство предоставлять те или иные бесплатные услуги) в действительности располагают собственными ресурсами, соответственно, надлежащий конституционный правопорядок обеспечивается с помощью установления определенного равновесия между интересами граждан и государства. III. Социальные права, основанные на концепции человеческого достоинства Концепция человеческого достоинства присутствует в большинстве посткоммунистических конституций. Так, венгерская Конституция говорит о праве на неотчуждаемое достоинство. Конституция России запрещает умаление достоинства личности в абсолютных терминах.

В Польше, наоборот, достоинство расценивается только как исходный базис основных прав человека (см. статью 30 Конституции Польши 1997 года), а чешская Хартия и болгарская Конституция говорят о равенстве в достоинстве каждой личности. Одно из стандартных объяснений конституционного отражения социальных прав состоит в том, что они диктуются концепцией человеческого достоинства в социальном государстве. В соответствии с теорией социального государства, в условиях нужды достоинство не находит себе применения, а жизнь в условиях постоянной нужды противоречит человеческому достоинству. Для того чтобы понять возможные последствия признания концепции достоинства личности и ее значение для социальных прав, необходимо провести различие между «социально-ориентированным» (welfarist) пониманием достоинства и его классическим либеральным пониманием.

Под «социально-ориентированным» пониманием достоинства я имею в виду концепцию, которая (а) предполагает, что определенный уровень бедности и/или лишений лишает человека его достоинства, и которая (б) возлагает на государство обязанность по устранению обстоятельств, делающих возможными такие лишения. Классическая либеральная концепция состоит в том, что государство не должно способствовать нарушению человеческого достоинства, то есть когда (и только тогда) оно обеспечивает социальное обслуживание, то должно соблюдать достоинство личности (не используя людей как средство для достижения своих целей, не лишая их возможности выбора и обеспечивая равенство их права на достоинство). «Социально ориентированный» подход к достоинству личности требует от государства создания таких материальных условий, при которых индивид имеет возможность и способен осуществлять фундаментальный жизненный выбор (относительно места проживания, карьеры, семьи и брака). Представляется, что ни один из этих вариантов не применим к ситуациям, когда отсутствие элементарных благ (пищи, крова и т.д.) приводит к реальным человеческим страданиям, как это часто (хоть и не всегда) происходит в странах «третьего мира». Элемент равенства (в смысле равного права на достоинство) присутствует во всех трактовках достоинства личности. В то время как преобладающий подход посткоммунистических конституционных судов к толкованию правовых гарантий социальных прав направлен на сохранение неизменности существующего положения (статус-кво) получателей социальных благ (и обеспечению их законных ожиданий), более агрессивная позиция потребовала бы того, чтобы социальные права реально обеспечивались государством в той степени, в какой это считается необходимым для достойной жизни. Подобные стандарты человеческого достоинства вряд ли могут считаться достигнутыми во многих посткоммунистических странах, где есть расовые гетто, есть бездомные, голодающие пенсионеры, живущие в лагерях беженцы и т.д.

В задачи этой статьи не входит обсуждение структурных нарушений положений, отстаиваемых «социально ориентированной» теорией человеческого достоинства, однако мне представляется, что концепция достоинства человеческой личности не использовалась в Центральной и Восточной Европе ни для создания новых социально-экономических прав, ни для наполнения реальным содержанием конституционных социальных прав. В этом отношении довольно показательно решение венгерского Конституционного суда (42/2000 (XI.8)AB), в котором он не согласился с мнением омбудсмена (уполномоченного по правам человека) о том, что право на социальное обеспечение влечет за собой право на жилище (кроме как в случае реальной угрозы жизни – на основании конституционной обязанности государства охранять жизнь).

Венгерский Конституционный суд признал, что, хотя из концепции человеческого достоинства следует, что гражданину должен обеспечиваться прожиточный минимум, он должен обеспечиваться системой отдельных прав в рамках системы социальной защиты, а государство вольно само определять, насколько совокупность этих прав удовлетворяет принципу охраны человеческого достоинства. Следовательно, конкретного индивидуального права на какой-либо из элементов сложной системы прав (например, на жилье, а не на финансовую поддержку) отсюда не возникает. Конкретизация какого-либо из элементов системы социального обеспечения означала бы неконституционное вмешательство в законодательный процесс. Альтернатива такому минимализму в интерпретации доктрины человеческого достоинства может быть проиллюстрирована на примере энергично выражаемых требований к государству, понуждающих его к выполнению конкретных действий в условиях тщательно проработанной конституционной схемы социально-экономических прав. Пример такого подхода можно было наблюдать на протяжении по следних двух десятилетий в судебной практике Индии. Конституционное закрепление социальных прав имеет самый разный смысл, значение и последствия – от установления размеров расходных статей бюджета до защиты индивидуальных прав по конкретным искам в судах.

В реализации гарантий прав социальной защиты в посткоммунистических странах преобладает тенденция «сохранения статус-кво». То, насколько ревностно обеспечивается это сохранение статус-кво, зависит, разумеется, от общей стратегии поведения в системе разделения властей, которой придерживается при определении своей линии суд (активное использование своих полномочий – activism, или же приверженность принципу «минимального необходимого вмешательства» – minimalism). Альтернативное – интерпретационное – применение социально-экономических прав может служить для оправдания ограничений других прав, включая и отступления от общих правил. Анализ альтернативных способов применения социальных прав подкрепляет мнение о том, что «активистская» защита социальных прав ориентирована на статус-кво и поэтому весьма ограничена. Нежелание оценивать достаточность уровня социальных гарантий (за исключением тех случаев, когда уже существуют общепризнанные стандарты), наконец, отказ рассматривать доктрину человеческого достоинства в контексте бесплатных услуг – все это указывает на существующий судебно-правовой консерватизм в области социальной политики, ориентированный только лишь на сохранение статус-кво. Конечно, такой «консерватизм» в состоянии функционировать только в крайне «социально ориентированной» (welfarist) системе, поэтому нежелание судов применять «активистскую» политику не столь очевидно. Необходимо помнить, что доставшаяся в наследство посткоммунистическим странам система социальной защиты и так была до иррациональности щедра, а ее дальнейшее расширение может стать для государства и вовсе непосильным бременем. С другой стороны, такой консерватизм может привести к недопониманию тех социальных проблем, которые ранее были неизвестны, а потому игнорировались при коммунизме. Если подобные взгляды возобладают, суды могут оказаться неспособными творчески реагировать на новые социальные проблемы.