Независимость и нейтральность центрального банка

Эффективная рыночная экономика предполагает независимость рынка от политики. Тем не менее политические потребности, а также недостатки самого рынка открывают дорогу политическому вмешательству в экономику. Чтобы проиллюстрировать усилия по обеспечению нейтральности в сфере государственного вмешательства в экономику, была проанализирована проблема независимости центральных банков.

 

Независимость центрального банка обеспечивает стабильность денежного обращения, следовательно, она реализуется в той сфере экономической деятельности, для которой особенно характерно недоверие к политике. Джеффри Миллер указывает, что закрепление конституционных основ независимости центральных банков является необходимым элементом демократической системы (как предполагающей борьбу за голоса избирателей), потому что «в противном случае правящая партия получит возможность проводить стимулирующую кредитно-денежную политику в предвыборный период для того, чтобы усилить экономическую активность, обеспечить рост занятости и, таким образом, создать (хотя и временно) у избирателей впечатление благосостояния». Тем не менее независимость и нейтральность центрального банка не являются требованиями традиционной либеральной доктрины разделения властей. Этот вопрос не полностью отражен даже в конституциях бывших социалистических государств, где стремление к формальному закреплению подобной независимости было сильнее, чем где бы то ни было. Учитывая важность надежной кредитно-денежной политики как на национальном, так и на международном уровне, не удивительно, что идея центрального банка как независимого органа распространяется по всему миру.

 

В экономической литературе (и в сравнительном правоведении) наблюдается определенное единство мнений относительно основных принципов независимости центральных банков. В самом общем виде эти принципы включают в себя персональную независимость, финансовую автономию и возможность осуществлять самостоятельную политику. Следует отметить значительное сходство с принципами деятельности органов регулирования телерадиовещания. Формальные гарантии независимости не всегда являются необходимым условием прозрачного функционирования банков, однако одного факта их наличия не всегда достаточно для обеспечения реальной независимости. Учреждение независимых центральных банков в Восточной Европе пришлось на тот момент, когда влияние зарубежных моделей на сферу национального институционального строительства было преобладающим. Коммунистические страны не имели сильных финансовых структур. Создавая собственную финансовую систему после крушения коммунизма, государства Восточной Европы находились в значительной зависимости от зарубежных финансовых институтов, явно заинтересованных в создании банковской системы, принципы функционирования которой были бы им близки. В Восточной Европе, а также во всех развивающихся странах независимый банк воспринимался как гарантия кредитно-денежной политики, которая направлена на исполнение долговых обязательств и обеспечение беспрепятственного проведения международных финансовых операций. Для Восточной Европы международные критерии были сформулированы в требованиях Европейского Союза к странам, готовящимся к вступлению в ЕС.

 

Политики не спешили решать проблему денежной стабильности политически; это происходило прежде всего потому, что многие реформаторы были хорошими экономистами, не склонными к популистской экономической политике, по крайней мере до очередных выборов. Политическое (предвыборное) давление, оказываемое в целях увеличения социальных расходов, началось в Восточной Европе тогда, когда первые шаги в направлении независимости центральных банков были уже сделаны. Учитывая приведенные выше соображения, большинство восточноевропейских стран без долгих размышлений и обсуждений приняло модель или, по меньшей мере, идею независимого центрального банка. Существовавшие ранее нормативные акты в этой области были в какой-то мере упорядочены, а банкам были предоставлены дополнительные преимущества. Например, венгерское законодательство о центральном банке было разработано в целях сохранения персональных привилегий председателя банка. По общему правилу, независимость центрального банка не являлась в Восточной Европе предметом конституционного регулирования.

 

Стандартная конституционная формулировка лишь устанавливала функции банка как гаранта стабильной кредитно-денежной политики. Только конституции России и Словении провозгласили независимость центральных банков (ст. 75 Конституции РФ, ст. 151 Конституции Словении). Противоположной тенденцией является закрепление на конституционном уровне права на вмешательство государства в деятельность центрального банка (ст. 98 Конституции Чехии). Статья 53 Конституции Хорватии устанавливает, что центральный банк подотчетен парламенту. Конституции Румынии, Словакии и Болгарии специально не оговаривают статус центральных банков. В странах Центральной Азии глава исполнительной власти имеет возможность назначать в центральный банк своих политических сторонников; при этом в законодательстве отсутствуют какие-либо гарантии от досрочного прекращения полномочий.

 

В конституциях Литвы и Польши содержатся положения о центральных банках. Руководство центральных банков обладает конституционным статусом. В соответствии со статьей 227 Конституции Польши Совет денежной политики ежегодно устанавливает основные положения денежной политики и представляет их для сведения в Сейм (палату представителей) одновременно с внесением проекта закона о бюджете. Конституция Польши определяет порядок формирования Совета денежной политики. Он следует схеме представительства разных ветвей власти, сходной с системой формирования французских и польских органов по регулированию телерадиовещания: члены назначаются на паритетных началах Сенатом, Сеймом и Президентом. Профессиональная квалификация и политическая беспристрастность (в отношении председателя Банка) также являются конституционными требованиями. В большинстве других стран Восточной Европы председатели центральных банков избираются парламентами, хотя в некоторых случаях президент страны наделяется правом назначать или рекомендовать к назначению кандидатов, что лишает парламент доминирующего положения. Конституция Чехии устанавливает, что Президент Республики назначает членов Банковского совета. Когда Президент Гавел в 2000 году назначил вице-президента руководителем Банка без контрасигнатуры, премьер-министр обжаловал это решение в Конституционный суд. Несмотря на отсутствие политической ответственности Президента, контрасигнатура не была признана Судом в качестве конституционного требования, ибо «гарантией независимости центрального банка является право назначения, принадлежащее непартийному Президенту…». В Венгрии председатель Банка назначается Президентом Республики по представлению премьер-министра.

 

Можно утверждать, что независимость, закрепленная на законодательном уровне, не является достаточно значимой юридической гарантией. Большинство в парламенте может внести поправки, изменив структуру руководящих органов или срок полномочий председателя банка. Возможность назначения на должность председателя банка кандидата, способного проводить независимую политику, в принципе вызывает сомнения. Недавние попытки сократить полномочия председателей центральных банков и расширить соответствующие полномочия правительства (например, с помощью скрытых форм овердрафта) наткнулись на сопротивление, особенно в тех случаях, когда глава центрального банка поддерживался предыдущим правительством. Именно такая ситуация сложилась в Польше в 2001 году и в Венгрии в 2002-м (и в 1998-м). Сопротивление председателей центральных банков было успешным благодаря политической поддержке Европейского центрального банка.

 

Позиция Брюсселя заключалась в том, что ущемление полномочий руководства центральных банков вступает в противоречие с обязательствами, которые взяли на себя страны, готовящиеся к вступлению в Европейский Союз. Законодательно закрепленная, или формальная, независимость руководства центрального банка сама по себе не является гарантией фактической независимости и профессионализма. И это справедливо не только в отношении Беларуси, где независимость председателя правления Национального банка в принципе обеспечена, но председатель назначается на должность Президентом Республики. В целом, члены правлений не играют значительной роли в деятельности восточноевропейских центральных банков; в некоторых случаях они все назначаются главами центральных банков. Формальная независимость центральных банков не всегда означает их внепартийность. В Польше и Венгрии всякий раз, когда глава центрального банка был назначен прежней властью, действующая власть обвиняла его в лояльности назначившим его руководителям и утверждала, что глава центрального банка своими действиями намеренно препятствует проводимой экономической политике.

 

После того как в 2002 году в Венгрии к власти пришли социалисты, инициировавшие рост государственных расходов, председатель Национального банка обвинил Правительство в создании недопустимого бюджетного дефицита, потребовавшего осуществления жесткой монетарной политики. Можно утверждать, что спекуляции в пользу венгерского форинта в начале 2003 года оказались возможными из-за политического конфликта между Венгерским национальным банком и правительством. Банк отказался снизить базисную ставку на том основании, что это единственный способ обеспечить стабильность цен в условиях созданного правительством чрезмерного бюджетного дефицита. Высокая процентная ставка породила массовый спрос на национальную валюту, что вывело обменный курс за пределы предусмотренного коридора. Через два дня Национальный банк скупил несколько миллионов евро, чтобы оставить курс форинта в пределах коридора, а в конце второго дня снизил базисную ставку на два процента. Процентные ставки, устанавливаемые коммерческими банками, опустились ниже уровня инфляции. Правительство, а также многие участники рынка и аналитики обвинили Национальный банк в причинении ущерба экспортерам и вкладчикам, а также в неспособности обеспечить предсказуемость экономического курса. В таких условиях финансисты и другие заинтересованные лица не могут относиться с доверием к политике банка.

 

Взаимные обвинения в отсутствии профессионализма являются лишь одним из аспектов продолжающейся дискуссии между сторонниками монистического и дуалистического подхода к функциям центрального банка. «Еврозона» сделала выбор в пользу приоритета обеспечения кредитно-денежной стабильности в ущерб целям экономического развития, однако возникающие трудности в национальных экономиках показывают, что соглашение о единой европейской валюте, хотя и не может быть пересмотрено в своей основе, породило много проблем. Представляется невозможным сделать окончательный вывод о независимости и нейтральности центральных банков, так как это, не в пример тому, что пишут в учебниках по экономике, в гораздо большей степени проблема каждой отдельной страны. Некоторые экономисты утверждают, что развивающимся странам необходима более свободная кредитно-денежная политика и, следовательно, они не нуждаются в независимом центральном банке (по крайней мере, в том случае, если центральный банк не участвует в осуществлении фискальной политики по принципу «умеренная инфляция для обеспечения экономического роста»). Однако разумная кредитно-денежная политика может осуществляться и без отказа от независимости центрального банка. Адекватное согласование осуществляемой фискальной политики, денежной политики и политики регулирования доходов может быть достигнуто в условиях независимости центрального банка. Возможно, главная проблема не в независимости банков как таковой, а в постановке задач. Модель независимого центрального банка предполагает, что центральный банк призван решать единственную задачу – обеспечивать ценовую стабильность. Другая модель более ограниченная, она не предусматривает решения банком других важных экономических задач, таких, например, как обеспечение экономического роста. Защита стабильной валюты является политически нейтральной задачей, однако ее последствия могут и не быть нейтральными. Насколько успешным окажется идеал валютной стабильности Европейского центрального банка в условиях безработицы и низкого экономического роста, покажет время. Именно на европейском уровне будет виден исход борьбы между нейтральностью и лояльностью во вступающих в ЕС странах.

Оценка независимости нейтральных институтов в Восточной Европе

В демократических государствах центральные банки и независимые органы в сфере телерадиовещания успешно избегают непосредственного политического воздействия и на некоторое время способны создать имидж беспристрастности. Тем не менее и эти структуры не свободны от политического влияния, а политическая лояльность сотрудников может играть определенную роль в принятии решений. Видимо, регулируемые сферы деятельности (например, частное и государственное телерадиовещание или частные банки) более зависимы от политической сферы в государствах переходного типа. Частная экономическая деятельность зачастую испытывает прямое воздействие со стороны государства, в котором преобладают структуры, действующие по принципу клиентелы. Гражданское общество является в достаточной степени политизированным и слабым, и эта слабость усугубляет зависимость от государства.

 

Принимая во внимание экономическую уязвимость восточноевропейских демократических государств и их желание «скопировать западные образцы», международные организации были в состоянии влиять на формирование их внутренней институциональной структуры. Нейтральность как институциональная характеристика была «навязана» извне. Национальные политики не всегда представляли себе последствия внедрения подобных моделей. Довольно часто нейтральная схема выбиралась в том случае, когда участники политической системы не могли прийти к согласованному решению, а вместо этого пытались сохранить лицо, предоставляя право принятия решений не заинтересованной во внутренних делах государства международной экспертной организации. Хотя подобная нейтрализация присутствует во многих сферах жизни, а ее важность возрастает на фоне глобализации, особую значимость этот вопрос приобретает для государств, вступающих в Европейский Союз.

 

Вступление в ЕС предполагает нейтральность соответствующих государств. Законодательство не рассматривается в качестве результата внутренней (демократической) политики. Нормы права не являются ни разумным решением внутригосударственных проблем, ни результатом компромиссов, с трудом достигнутых в процессе взаимодействия представителей различных групп интересов. Принимаемые нормы являются нейтральными в том же смысле, что и природное бедствие или нежданная Божья кара. Эти нормы вне политических обсуждений; политическая оппозиция в парламенте и все политики в целом безгласны перед лицом тех правил, которые предложены как необходимые для вступления в ЕС.

 

Стивен Холмс указывает: «Вступление в ЕС означает, что Западная Европа переносит свои собственные стандарты благополучия, безопасности, качества продуктов, экологии, а также стандарты контроля в Восточную Европу. Эти стандарты внешне могут выглядеть нейтральными, однако на деле ориентированы в пользу западноевропейских производителей, которые не только имеют лучшие возможности для осуществления необходимых инвестиций, но в основном уже соответствуют требованиям ЕС».

 

Интересно, что «иностранное влияние» не было совсем бесполезным. Нейтральные структуры функционируют в международных рамках, что стало решающим фактором для государств переходного типа. Даже если нейтральная модель не вполне приспособлена к реалиям отдельного государства, она способствует более отлаженному функционированию международной системы. Копирование институциональных моделей является обязательным условием для вступления в Европейский Союз, но оно представляется необходимым и в контексте международных экономических отношений, затрагивающих, например, международные кредитные и финансовые институты. Следует, однако, добавить, что внедрение нейтральных институтов не может быть объяснено только внешним давлением. Формирование нейтральных институтов (с неизбежно присущими им скрытыми формами политического давления) происходило с учетом местных особенностей, даже если новая модель принималась без существенной адаптации. Независимые органы, регулирующие деятельность средств массовой информации, и советы по управлению публичным телерадиовещанием были призваны сгладить острые противоречия, возникшие между правящими политическими группами.

 

Нейтральные регулирующие и квазисудебные органы не раз подвергались реформированию для того, чтобы обеспечить баланс интересов действующих политических сил. Что еще более важно, даже если исходная внешняя структурная модель уже предполагала определенный образ поведения, местные власти соглашались с этим, так как структуры с явными политическими пристрастиями могли подорвать общественное доверие к нейтральному государству. Политическая элита научилась использовать новые структуры в своих интересах и улаживать возникающие экономические вопросы в рамках этих структур (например, речь идет о готовности органов, регулирующих телерадиовещание, изменять условия лицензирования). Несмотря на то что внедрение нейтральных структур проходило довольно успешно, скрытое политическое воздействие продолжало представлять для них угрозу. В какой-то мере это объясняется спецификой институциональной структуры, которая сформировалась в результате приспособления привнесенных извне моделей к местным условиям: нейтрализация путем создания независимых органов, вероятно, менее эффективна с точки зрения беспристрастного управления, чем принято думать. Касс Санстейн указывает, что политическая двухпартийная система формирования американских независимых агентств больше способствует внепартийности, чем назначение по профессиональному критерию (который теоретически используется, например, при формировании федеральных судебных органов). Американские независимые агентства не могут быть монополизированы, так как «закон требует лишь незначительного большинства, если члены агентства принадлежат к одной и той же партии». Если назначения являются политическими и предполагается необходимость достижения компромисса, работа органа может быть нейтральной, даже если большинство его состава близко к действующему правительству. Примером может служить венгерское Управление по делам радио и телевидения. Напротив, политические интересы председателя Венгерского национального банка гораздо более очевидны.

 

В данном случае это единственная фигура, обладающая львиной долей руководящих полномочий, которая назначается политически. Деятельность Венгерского национального банка, якобы возглавляемого одним лицом, опирается на поддержку им же назначаемого Совета и может носить политический характер. Результатом являются постоянно возникающие конфликты с различными ветвями власти. Из-за резкой политизации общества в Восточной Европе деятельность органов, сформированных на основе смешанного политического представительства, может отличаться от деятельности подобных органов в США. Члены некоторых независимых органов в Восточной Европе, несмотря на установленное законом требование внепартийности, рассматривают себя в качестве представителей партий (например, руководство Венгерского общественного телевидения). Тем не менее, как и предсказывал Санстейн, члены венгерского Управления по делам радио и телевидения пытались минимизировать внутренние конфликты, хотя при принятии решений, связанных с выдачей частных лицензий, голоса разделялись не только по партийному признаку, различия в точках зрения были публично озвучены. Официально даже партийные назначенцы обязаны быть нейтральными профессионалами, которые должны по закону действовать беспристрастно.

 

Однако большинство восточноевропейских нейтральных институтов было создано исходя из того, что правительство, принимающее решение об их учреждении, получает возможность самостоятельно формировать их кадровый состав. Поскольку правительство воспринимало как должное возможность назначения собственных кадров на все ключевые должности, оно не беспокоилось о правовых нормах, гарантирующих независимость. Нейтрализация управления путем формирования автономных, профессионально мотивированных институтов явно предпочтительна для политической ситуации в Восточной Европе. Однако ценой такой нейтрализации является безответственность. Необходимость в осуществлении внешнего независимого правительственного контроля все еще существует. Отсутствие ответственности представляет опасность для нейтрального регулирования. Это ясно видно на примере органов, регулирующих деятельность средств массовой информации и центральных банков. Следствием институциональной нейтрализации может быть снижение степени подотчетности и минимизация политической ответственности. Наиболее распространенная причина отсутствия ответственности состоит в том, что внешний независимый контроль может подорвать автономию института.

 

Впрочем, данной угрозы частично можно избежать, если контроль носит характер ex-post и осуществляется органом, который необязательно разделяет интересы политического органа, ставящего задачи. Желательной также является реальная возможность судебного обжалования действий и решений якобы нейтральных регулирующих структур, особенно если их деятельность затрагивает основные права граждан. Судебный контроль существует во многих государствах. Наличие судебного контроля рекомендуется Советом Европы для органов, регулирующих деятельность в области телерадиовещания в качестве альтернативы персональной ответственности. Во многих странах, в том числе и в Венгрии, предусмотрена возможность судебного пересмотра отдельных решений, включая решения о выдаче лицензий, однако решения общего характера редко пересматриваются в судебном порядке. В любом случае судебное обжалование является медленным, дорогостоящим и ограниченным. Суды на практике не готовы брать на себя обязанность пересматривать решения по существу, так как содержательные отклонения от нейтральной позиции не всегда заметны или трудно доказуемы. Это особенно верно в отношении мер, принимаемых центральными банками. Внешне принятое решение может показаться соответствующим требованиям справедливости и основанным на научных выводах и экспертном анализе. Оспорить данные позиции в процессе рассмотрения дела в суде очень сложно. Иногда решения органа не публикуются, как в случае с секретной информацией Европейского центрального банка.

Нейтральные институты и общественное доверие

Нейтральность, как и другие не имеющие четкого определения категории (беспристрастность, честность, автономность и т. п.), играет важную роль в процессе легитимации в либеральных демократиях. Нейтральность является гарантией того, что общественная и частная сферы жизни не будут подвержены тотальному политическому влиянию. Нейтральный характер публичных институтов укрепляет доверие к ним. Можно предположить, что существование институтов, к которым общество испытывает доверие, положительно влияет на доверие к политическому режиму в целом. Однако доказать это довольно сложно.

 

Существующие институциональные системы и политические реалии мало способствуют преобладанию беспристрастности и профессионализма. Даже если основным критерием является профессионализм, на нейтральности публичных институтов может отрицательно сказаться их изолированность. Если изолированность выражается в невмешательстве, она может привести к отсутствию социальной ответственности. В случае, если деятельность нейтрального института выражает его ведомственный интерес (порождая коррупцию), доверие к этой структуре будет подорвано, несмотря на видимую объективность и справедливость деятельности. Более того, подобные структуры, по крайней мере в Европе, стремятся к отсутствию прозрачности в процессе принятия решений. На примере центральных банков и органов, регулирующих деятельность средств массовой информации, видно, что нейтральность публичных институтов может быть ограничена и может скрывать политическую ангажированность. Пример Восточной Европы демонстрирует (всетаки), что в некоторых случаях нейтральные на первый взгляд институты создаются для реализации партийных интересов. Независимость обеспечивает поддержку в дальнейшем. Независимость позволяет публичному институту действовать вопреки воле политического большинства. Возникающие при этом конфликты могут подорвать доверие, основанное на профессиональной нейтральности.

 

Вместе с тем такого рода конфликты между политическими и «нейтральными» институтами могут повысить уровень доверия к государству. Наличие противостояния демонстрирует, что возможность использования политической власти и злоупотребления ею в самом деле ограничена. Это также может способствовать повышению доверия к политической системе в плане совершенствования деятельности государственных органов. Если независимый прокурор в большей степени лоялен предыдущему правительству, он будет оказывать сопротивление расследованию экономических преступлений, совершенных членами этого правительства. С другой стороны, он не может быть обвинен в том, что находится на стороне действующей власти. Вероятно, в долгосрочной перспективе демократически избранные политики и независимые органы придут к компромиссу. Устоявшиеся демократии кажутся более «представительными», чем недавно возникшие, только потому, что за долгий срок своего существования они такого компромисса достигли. Между тем, можно сказать, что в настоящее время процесс поиска политического консенсуса в Восточной Европе идет с нарушением принципов справедливости (нарушения закона не устраняются, некоторые политики не выполняют своих обещаний).

 

Одна из причин доверия к нейтральным институтам заключается в том, что они изначально предназначены (с помощью особых гарантий независимости и профессионализма) для обслуживания общественных интересов. Нейтральные институты задуманы таким образом, чтобы у них была реальная возможность выполнять свои (как правило, расплывчатые) публичные обязательства. Политические ветви власти, политические партии или выразители частных интересов легко избегают выполнения обязательств, взятых на себя перед обществом. Нейтральные структуры обладают гораздо более широкими возможностями по выполнению собственных обещаний. В связи с этим они представляются гражданам заслуживающими доверия. Впрочем, недостаточная степень ответственности независимых органов может этому помешать. Независимые регулирующие органы и нейтральные социальные институты возникают там, где важна достоверность информации (наука, правильность управления и другие затраты, информация об активах предприятий, выставленных на публичные торги, дающая представление о ценах).

 

Критерий нейтральности весьма важен в отношении доверия к информации, а также в отношении сведений об этом доверии. Более того, вступление в нейтральное профессиональное сообщество имеет информационную значимость потому, что гарантирует определенную степень доверия (частично благодаря критериям отбора, а частично благодаря контролю, осуществляемому нейтральной структурой). Общественное доверие возникает уже к самой институциональной модели, независимо от выполнения институтом своих прошлых обязательств, хотя данный фактор может сыграть свою положительную роль. Поскольку обязанностью независимой структуры является выполнение общественных функций, мы сталкиваемся с некоторыми трудностями, применяя традиционные модели персонального доверия, когда обязательство выполняется в пользу конкретного человека.

 

Лицо, которое обращается к нейтральной структуре, зачастую обладает лишь опосредованной информацией о ее репутации. Это способствует формированию доверия к структуре в целом, но не персонального доверия к конкретному исполнителю, хотя два аспекта связаны между собой. Наиболее распространено мнение, что, несмотря на все свои недостатки, демократия обладает теми основными свойствами, которые необходимы для возникновения доверия в обществе. Уроки, которые можно извлечь из процесса нейтрализации, формируют иной подход. Опыт показывает, что нейтральность как характеристика государства возникла как альтернатива (или дополнение) демократической (представительной) системе после того, как демократические механизмы были поставлены на службу личным интересам политиков. Нейтрализация частично связана с агностическим отношением к сложным социальным явлениям со стороны государства (или представителей власти) и частично – с кризисом доверия к демократической системе, как способствующей проведению политики частных интересов. «Научная отстраненность», профессионализм и порождаемая ими объективная предсказуемость являются источниками доверия. «Непрерывные репетиции» состязательных выборов и пересмотр спорных вопросов в Восточной Европе порождают чувство разобщенности и конфликтности. Непрекращающиеся столкновения и борьба усиливают ощущение, что в работе соответствующих структур профессионализм отсутствует и что должен существовать другой способ, когда «окончательное решение» принимается на основе специальных знаний.

 

Утверждается, что политическая заинтересованность может быть преодолена именно с помощью нейтрального профессионализма. Доверие к государству, которое было основано на системе выборов, может быть заменено (или дополнено) доверием к независимым нейтральным структурам, которые призваны оказать определенное сопротивление политическим ветвям власти. В то же время подобная вовлеченность в политическую сферу понизит доверие к нейтральным институтам, которые изначально создавались по принципу профессиональной изолированности. Так как нейтральные институты должны отстаивать свою профессиональную позицию в политической сфере, они тоже могут рассматриваться как своего рода пристрастная политическая структура, и это подорвет веру в их независимость и объективность. Процесс нейтрализации предполагает отдаление от политической жизни. В силу специфики «технического» языка коммуникации и собственной институциональной структуры деятельность профессионалов изолирована и находится вне публичного внимания.

 

Очевидно, что причиной общественного доверия в этой связи в большей степени является эффективность деятельности. А если так, то источник такого доверия существенным образом не отличается от источника доверия к демократическому государству в целом. Хардин утверждает, что именно эффективная деятельность каждого политического института формирует доверие общества к власти. Отличие нейтральных институтов заключается в том, что потенциальное доверие существует у общества по отношению к их институциональным характеристикам: не зависящий от внешних факторов профессионализм воспринимается как гарантия и источник эффективности. Конечно, если подобные ожидания не оправдываются, доверие к нейтральной структуре может быть утрачено. Такой исход весьма вероятен, если учесть недостатки формирования нейтральных структур и заведомую подверженность политическому воздействию.

 

Однако так как экспертные институты создаются таким образом, что они могут не реагировать на внешнюю критику, утрата доверия может никак не повлиять на нейтрально ориентированную систему. Даже успешно осуществленная нейтрализация управления может ослабить политическую систему. Если деятельность нейтральных структур противопоставляется политике, политика по определению становится сферой, которой не требуются профессиональные знания. Нейтральные элементы государства будут оцениваться с точки зрения их эффективности и будут ограждены от общественной критики. Общественное мнение будет считаться некомпетентным. Нейтральные структуры рассматриваются как структуры, которые руководствуются только профессиональными и научными соображениями. Поэтому моральное осуждение, считающееся единственно возможным со стороны граждан-неспециалистов, в данном случае будет признано несостоятельным. Нейтральная сфера не просто не связана с моралью, но и выведена за рамки моральных оценок.

 

Наиболее ярким примером являются секретные службы. Тем не менее следует учесть, что отсутствие моральных критериев может отрицательно сказаться на политической благонадежности. Оценить влияние нейтральных публичных институтов на доверие общества к государству в Восточной Европе сложно, так как история становления этих институтов весьма коротка и они не успели заработать определенной репутации. Тем не менее нейтральные структуры были весьма популярны на ранних стадиях институционального развития, в том числе из-за недоверия к правительству, находившемуся у власти в переходный период в результате исторически сформировавшегося недоверия к коммунистам. Идея нейтрального профессионализма выглядела привлекательной также потому, что коммунистическая (и другие) идеологии относились настороженно к представительной демократии.

 

Ожидалось, что нейтральное государство будет действовать в интересах всего общества, в то время как партийность рассматривалась как предательство. «Партийность разъединяет» – вот мнение, характерное для Венгрии. Такая позиция, наверное, понятна в тех странах, где коммунисты открыто выступали за политику предвзятости, например за классовую справедливость. Ожидалось, что искусство и пресса будут действовать в интересах коммунистического государства. Новая представительная власть была воспринята как неэффективная, коррумпированная и сеющая разногласия. Поэтому нейтральность выглядела привлекательной даже в отсутствие большого опыта функционирования. В некоторых государствах конституционные суды (в основном, нейтральные институты) являются самыми популярными в обществе публичными структурами. Это, однако, также обусловлено популистской политикой судов в Польше и Венгрии, где они время от времени осуществляли защиту некоторых из социальных прав; к тому же, политические партии имели определенную заинтересованность в исходе судебных дел. Упомянутая выше скрытая ангажированность нейтральных институтов в Восточной Европе в сочетании с недостаточной ответственностью оказывает негативное влияние на доверие к этим институтам. Институциональные гарантии, которые призваны обеспечить доверие, недостаточно развиты из-за изоляции этих структур (незначительной степени их ответственности). Большинство нейтральных управленческих структур не оказывает прямого влияния на широкую общественность, а если и оказывает, то не очевидным образом. Инфляция или дефляция непосредственно отражаются на жизни граждан и на уровне их доверия к политической системе, однако вряд ли в общественном сознании эти изменения связываются с деятельностью центрального банка.

 

Прямое воздействие со стороны нейтральных институтов испытывает в основном верхушка общества, так что именно ее доверие поставлено на карту. Именно это доверие имеет значение. В данном случае доверие (особенно в отношении центральных банков) возникает благодаря предсказуемости и (как утверждают) рациональности. Конечно, чем больше доверяет нейтральным институтам элита, тем быстрее растет доверие к ним общества в целом.