Конституционный строй Венгрии

Конституционное закрепление социальных прав и гарантий может принимать различные формы: от законодательного регулирования бюджетных расходов до принудительного удовлетворения требований о защите прав личности в судебном порядке. Возможны различные варианты.

 

Что же произойдет, если социальные права будут защищаться в рамках конституционного судопроизводства, что даст конституционным судам возможность определять развитие законодательства? Существуют, как минимум, два способа рассмотрения судами дел о социальных правах: а) в рамках сильной централизованной системы конституционный суд, обладая полномочиями по контролю за законодательством, может пересматривать и направлять развитие концепции социальных прав, обусловливая развитие социальной политики; б) в рамках менее централизованной системы определенные дела по искам о защите социальных прав могут рассматривать обычные суды, приводя тем самым в действие уже существующую систему социальных гарантий, основанную на законе.

 

В этом случае роль суда заключается, в первую очередь, в том, чтобы назначить потерпевшему справедливое возмещение и обеспечить соблюдение надлежащей правовой процедуры (главным образом, это относится к США). Конечно, этими двумя функциями все не ограничивается, однако в посткоммунистических странах в рамках централизованных систем конституционные суды действительно играли решающую роль. Они обладают такими полномочиями, которые дают им возможность развивать социальные права или давать толкование, а также устанавливать условия для реализации социальных прав (или условия, определяющие невозможность их принудительной реализации). Конституционные суды могли бы формировать социальную политику, но, по крайней мере, в таких государствах, как Венгрия, где обычные суды и Конституционный суд практически никак между собой не связаны, нет возможности заставить власти проводить эту политику каким-либо иным способом, кроме как путем влияния на законодательный процесс. Лучше понять деятельность Конституционного суда Венгрии по разрешению споров о социальных правах нам поможет рассмотрение трех основных моментов: природы процедуры; понимания Судом своей конституционной роли; основополагающих принципов, которыми руководствуется Суд в своей деятельности. Природа процедуры – важный фактор, определяющий действия суда при рассмотрении дел о социальных правах. При конкретном нормоконтроле, когда процедура начинается в связи с определенным делом или спором и практически невозможно избежать применения специфических средств судебной защиты, конституционный суд на той или иной стадии оказывается вовлеченным в осуществление надзора и контроля за политикой, которая могла им самим и определяться.

 

При абстрактном конституционном контроле такое вмешательство маловероятно, хотя суды могут весьма далеко зайти в своих предписаниях относительно методов осуществления социальной политики. Это и было характерно для многих решений Конституционного суда Венгрии. В рамках абстрактного конституционного контроля суд может не оценить как все последствия, так и саму жизнеспособность своего решения. Об этом свидетельствуют ставшие определенной вехой в судебной практике дела о социальных правах в Индии и ЮАР. Конституционный суд Венгрии, как и другие конституционные суды в Восточной Европе, оказался в выгодном положении в том смысле, что ему не пришлось оценивать реальные услуги, предоставленные реальным правообладателям. В конституционном судопроизводстве посткоммунистических стран доминирует абстрактный контроль, поэтому восточноевропейским конституционным судам не приходится заниматься проблемой реализации своих решений. В итоге степень их интеллектуальной ответственности ниже, чем у тех судов, которые разрешают споры, касающиеся конкретных социальных прав. Как будет показано ниже, ряд решений Конституционного суда Венгрии, например, фактически способствовал значительному увеличению подоходного налога.

 

Указанные выше различия свидетельствуют о том, что судебное разбирательство дел, связанных с социальными правами, зависит от процедуры. Кроме того, конституционное значение закрепленных в основном законе социальных услуг и выплат в значительной степени определяется представлениями судов о себе и, в частности, тем, как они видят свое место в системе разделения властей. Существует ряд основанных на доктрине разделения властей и подкрепленных теорией демократии возражений против выработки судами своей собственной политики и ее самостоятельного осуществления. Еще одно возражение против того, чтобы суды определяли социальную политику, продиктовано преимущественно принципом благоразумия и обосновывается отсутствием у судов интеллектуальных и иных ресурсов для того, чтобы разрабатывать и претворять в жизнь политику в области социальных прав.

 

Существенным является и третий момент: на рассмотрение судами вопросов о социальных правах бесспорное влияние оказывает то, как ценностная система судей соотносится с концепциями социальной справедливости. В данной статье будет показано, что, несмотря на заметную активность отдельных конституционных судов посткоммунистических стран, эти суды не часто предлагают меры по борьбе с бедностью, даже если речь идет о защите социальных прав. Исследование реализации социальных прав в посткоммунистических странах показывает, что на самом деле основной задачей судов была защита уже существующих гарантий, и то только в том случае, если суды одобрительно относились к соответствующим правам. Многие конституционные суды неохотно шли на признание социальных прав, если это шло вразрез с мнением законодателя, за исключением случаев, когда установленные законом ограничения грозили не оправдать ожиданий среднего класса в отношении уже оказываемых услуг. Внешняя активность судов, действовавших вопреки мнению реформистских правительств, в переходный период не защитила бедных и не привела к распространению социальных гарантий на новые группы населения. Иначе говоря, она благоприятствовала только среднему классу. Под средним классом посткоммунистического общества мы понимаем социальные группы, которые в значительной степени зависят от перераспределения доходов и не имеют достаточных средств для того, чтобы в случае необходимости оплатить жизненно важные услуги, например в области здравоохранения.

 

Более того, эти группы даже не помышляют о независимости от государства. Теперь перейдем к обозначенному выше вопросу отношения судов посткоммунистических государств к проблеме бедности в условиях переходного периода. Для этого мы, рассматривая ситуацию в Венгрии, будем время от времени обращаться к опыту других государств Центральной Европы, которые стали членами Евросоюза в 2004 году. Опыт Венгрии, как и других посткоммунистических государств, важен тем, что дает нам пример неправильного понимания социальных прав, подлежащих защите в суде. В первой части данной статьи говорится о необходимости закрепления социальных прав во вновь принимаемых демократических конституциях. Во второй части дается краткое описание решений Конституционного суда Венгрии, касающихся, в основном, пенсий, системы здравоохранения и степени «достаточности» оказываемых социальных услуг. По нашему убеждению, роль конституционных судов в решении вопросов социальной справедливости в наибольшей степени зависит от вида судебной процедуры (конкретный контроль или абстрактный). Чтобы подтвердить правильность подобного тезиса, необходимо рассмотреть основополагающие вопросы, касающиеся понимания социальных прав. Так, в целях оправдания активного выступления судебной власти в защиту бедных иногда используется принцип достоинства личности.

 

Мы покажем, что важные презумпции, касающиеся социальных прав, не играли решающей роли, хотя они в значительной степени и основываются на этом принципе (часть третья). В заключение подчеркивается, что подход к социальным правам и их судебной защите, основанный на принципе господства права, был определяющим в практике Конституционного суда Венгрии и что принцип правовой определенности, используемый в отношении социальных прав в государствах переходного периода, в конечном итоге обеспечивает защиту интересов большинства, в первую очередь status quo ante благосостояния среднего класса. Все это прямо подпадает под теорию «эффекта пожертвований» (Талер). В данной статье социальные права рассматриваются в довольно узком значении и включают в себя те основные права, которые дают людям возможность быть полноценными участниками социальной жизни (в том числе и право на культуру и образование). При этом не рассматриваются специальные права, имеющие отношение к труду, такие как право на забастовку, на объединение в профсоюзы и т. д.

 

Под социальными правами и материальным обеспечением в контексте настоящей статьи понимаются любые социальные услуги и финансовая поддержка, оказываемые государством каждому человеку в соответствии с его социальным статусом. Они включают в себя пенсии, пособия по инвалидности, по болезни (а также всеобщее и бесплатное здравоохранение), поддержку детства, материнства и семьи (как денежные выплаты, так и специальное обслуживание), пособия по безработице. Все или большинство из этих гарантий в совокупности именуются «системой социального обеспечения». Очень часто указанные услуги предоставляются независимо от того, участвует ли лицо в системе социального страхования и уплачивает ли соответствующие взносы. Бесплатное образование, поддержка культуры, бесплатное или финансируемое за счет субсидий жилищное строительство (в том числе ссуды под низкий процент) как услуги («социальные»), которые бесплатно или практически бесплатно предоставляются или предоставлялись государством, также являются предметом настоящей статьи лишь потому, что соответствующие права регулируются так же, как и указанные выше выплаты, то есть зависят от социального статуса человека. (В Венгрии даже телевидение является бесплатным, что отражает некое субъективное право.)

Терминологические особенности Конституции Венгрии

В Конституции Венгрии 1949 года и поправках к ней, разработанных коммунистами, содержался довольно широкий перечень бесплатно предоставляемых государством услуг, которые относились в основном к сфере труда. Жилищное строительство и здравоохранение имели статус государственных услуг, хотя юридически не были гарантированы.

 

Тем не менее здравоохранение и, в меньшей степени, жилищное строительство фактически обеспечивались государством, хотя жилищное строительство и не было бесплатным и общедоступным. В государстве действовала система пенсий, выплачиваемых из текущих доходов ежегодно принимаемого бюджета, хотя и были предусмотрены минимальные взносы граждан в государственный пенсионный фонд. В 1989 году в Конституцию Венгрии в связи с переходом к демократии были внесены коренные изменения (далее – Измененная Конституция). Тогда отказ от предоставления социальных услуг казался чем-то невероятным, но формулировки Измененной Конституции давали простор для ее толкования именно в этом направлении. Сам термин «право» трактовался неоднозначно, так как терминология Измененной Конституции отличалась от той, которая использовалась для описания традиционных гражданских и политических прав личности. Новые формулировки могли быть поняты как имеющие отношение к правам, не предполагающим возможности их принудительного обеспечения в обычном судебном порядке.

 

Стандартная формулировка Измененной Конституции выглядела так: конкретные социальные права обеспечиваются государством, которое принимает меры к их защите. Вместе с тем социальные права рассматривались в ряду других фундаментальных прав, и имеются достаточные текстуальные основания для того, чтобы обеспечить надежную судебную защиту социальных прав. Как будет показано далее, в решениях судов терминология отнюдь не играла решающей роли. Конечно, нельзя сказать, что частичное копирование терминологии советских конституций произошло вследствие того, что существовавшая прежде правовая культура «совершенно случайным образом» оказалась жизнеспособной. Воспроизведение ряда существовавших ранее формулировок явилось результатом определенного консенсуса в обществе.

 

Конституционное закрепление социальных обязательств государства, существовавших в условиях коммунизма, представлялось проблематичным. В конце концов, кризис коммунизма сыграл непосредственную роль в ослаблении системы социального обеспечения. Для отцовоснователей Измененной Конституции 1989 года были, вероятно, очевидны материальный и правовой аспекты проблемы, но их выбор был ограничен, поскольку население привыкло к получению социальных услуг при коммунизме, а иной альтернативы, кроме как предоставление основных социальных услуг государством, не было. «Включение социальных и экономических прав в коммунистические конституции породило определенные ожидания и сформировало стандарты, которые до сих пор одобряются большинством людей в посткоммунистических государствах». Посткоммунистические общества шагнули в капитализм со скандинавскими представлениями о равном социальном обеспечении (но без соответствующего представления о высоких налогах). Их экономика имела потенциал для перестройки, но уровень производства был на восемьдесят процентов ниже, чем в Западной Европе. Терминология поправок, внесенных в Конституцию Венгрии, основывалась на терминологии Всеобщей декларации прав человека (в частности, положений о «социальном обеспечении») и Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах. (Пакт был ратифицирован и даже обнародован во многих коммунистических государствах.) В 1989 году в условиях унаследованной от коммунизма налаженной системы социальной защиты требования Пакта казались необременительными и вполне приемлемыми.

 

В конце концов, главное обязательство, выраженное в статье 2 (1) Пакта, заключается лишь в необходимости предпринимать шаги к тому, «чтобы постепенно обеспечить полное осуществление признаваемых в настоящем Пакте прав». Вспомним, что в 1989 году уровень бедности был очень низким и, конечно, не был заметен. Бедность начала бросаться в глаза лишь в условиях переходной экономики, когда в обществе стало усиливаться социальное неравенство. Четко выделилась социальная группа маргиналов, живущих в крайней нищете: в Будапеште, двухмиллионном городе, количество бездомных составляет от 30 000 до 50 000 человек. В некоторых северо-западных регионах есть деревеньки, где уровень безработицы доходит до 60 %. Хотя разработчики Измененной Конституции и ориентировались в основном на принципы рыночной экономики, им пришлось закрепить социально-экономические ожидания на конституционном уровне в форме полноценных прав личности с учетом финансовых аспектов, а также осознания того, что гражданам не под силу самим реализовать эти ожидания в судебном порядке. В исторический момент перехода к капитализму было непонятно, насколько экономические права совместимы с рыночной экономикой. Рыночная экономика являлась политической и, более того, конституционной целью. Очевидно, что конституционное регулирование тех или иных социальных прав предопределяет развитие рынка. Если государственное высшее образование является бесплатным и общедоступным, то развитие сферы частного образования маловероятно; наличие единой системы государственного страхования не способствует созданию частных пенсионных фондов.

 

Выбор тех положений Пакта, которые можно было бы включить в Конституцию, осуществлялся, в некоторой степени, произвольно. Многие гарантии, предусмотренные в отношении наименее защищенных групп населения, не вошли в Измененную Конституцию, в том числе право на жилище и питание или специальные гарантии в отношении женщин (хотя общее требование о недопущении дискриминации было предусмотрено). Это было сделано, возможно, потому, что данные права рассматривались как присущие странам третьего мира. «Право на социальное обеспечение», однако, было сохранено в тексте Конституции. Кроме того, в Измененной Конституции были предусмотрены положения, закрепляющие гарантии социального обеспечения граждан в особых случаях: «Граждане Венгерской Республики имеют право на социальное обеспечение в случаях старости, болезни, инвалидности, вдовства, сиротства, безработицы, последовавшей не по их вине». Недостаток должного внимания к некоторым наиболее уязвимым слоям населения частично объясняется отсутствием соответствующего опыта применительно к нуждам таких групп населения. Эти нужды еще не были заметной социальной проблемой в 1989 году. Абзац 2 § 70/Е устанавливает, что социальные права «претворяются в жизнь» посредством социального страхования и системы социальных учреждений.

 

Право на охрану здоровья «превратилось» в некую институциональную гарантию без какой-либо конкретики в отношении его материального обеспечения. Терминология Измененной Конституции не всегда играла решающее значение. На самом деле, создается впечатление, что некоторые пробелы в Измененной Конституции были оставлены специально: не стоило решать все проблемы во время переходного периода. В том, что касалось возможности рассмотрения вопросов социального обеспечения в судебном порядке, текстом Конституции не очень-то руководствовались. В ряде конституционных положений социальные права трактовались как обязательства организационного порядка предоставлять бесплатные государственные услуги и создавать институты государственного социального обеспечения. Была установлена конституционная обязанность поддерживать систему социального страхования. В основных законах ряда посткоммунистических стран содержатся прямые обязательства в данной области, и государство здесь проводит социальную политику непосредственно на основе конституции. Но в условиях выбора тех или иных организационных решений конституции оставляют значительную свободу усмотрения; государственная монополия в сфере соответствующих услуг здесь вовсе не является результатом установления обязанности обеспечить социальное страхование.

 

Смысл, придаваемый конституционным правам в практике Конституционного суда Венгрии

 

Защита status quo: «социальное обеспечение»

Как было указано выше, сами тексты конституций не дают непосредственного представления о том, насколько серьезным будет отношение новых демократий к защите социальных прав. Как заметил Виктор Осятыньский, «придание социальным и экономическим правам конституционного статуса не означает, что они тут же будут обеспечены, отсутствие же этих прав в конституциях вовсе не мешает некоторым странам проводить действительно эффективную социальную политику». Такую неопределенность изложения следует рассматривать в контексте возросших ожиданий в отношении новых конституций: поскольку коммунистические конституции были эффективными лишь на словах, доверие к новым конституциям зависело от возможности их практической реализации. Установление не обеспеченных принудительной силой декларативных норм было чревато возвращением к коммунизму.

 

Вместе с тем было очевидно, что реализация закрепленных в конституции социальных прав как прав личности, принудительно обеспечиваемых в судебном порядке, приведет к хаосу. Все эти моменты и должен был учесть в своей практике Конституционный суд Венгрии, который не мог не столкнуться с указанными вопросами, так как должен был в порядке абстрактного конституционного контроля рассматривать дела по запросам простых граждан, даже если сам он в этих делах не имел никакой заинтересованности. Излишне напоминать, что запросы в Конституционный суд как политиков, так и обычных граждан касались проверки конституционности тех или иных нормативных актов. Конституционный суд выработал практику, которая дает ему возможность указывать на те пробелы в Конституции, которые не были восполнены законодательным путем при реализации того или иного конституционного права или института.

Пенсионное обеспечение в Венгрии

Если говорить о социальных правах, то первостепенным вопросом переходного периода являлся вопрос о том, насколько полно должны реализовываться закрепленные в Конституции социальные гарантии для того, чтобы сохранить уже существующие социальные услуги, предоставление которых обеспечивалось коммунистическим режимом. Хотелось бы еще раз обратить внимание на то, что эти услуги были достаточно высокого качества. Одной из наиболее типичных проблем была проблема, связанная с правом на пенсионное обеспечение, поскольку на ранних этапах переходного периода экономическая стабилизация в большинстве восточноевропейских стран сопровождалась инфляцией. Значение пенсий, размер которых не индексировался, резко упало. Как и при социализме, пенсии продолжали выплачиваться из текущих доходов бюджета, а не из фондов, хотя в некоторых коммунистических странах были предусмотрены пенсионные отчисления из зарплаты. Однако и в этом случае размер пенсий не особо зависел от размера отчислений (взносов граждан). Выплата пенсий осуществлялась по уравнительному принципу.

 

Обесценивание пенсий во многих странах стало предметом судебных споров, результаты которых были довольно противоречивы. В ряде своих ранних решений (1990–1993) Конституционный суд Венгрии постановил, что пенсионные взносы и взносы на здравоохранение не связаны с будущими выплатами, уплата взносов не ведет к возникновению каких-либо особых прав и, следовательно, нельзя говорить ни об обязательности соответствующих выплат, ни об имущественном праве на них. Не было установлено никакого обязательства индексировать пенсии во время инфляции. Однако Конституционный Трибунал Польши, руководствуясь принципом господства права, выразил нежелание поддерживать такие жесткие меры и планы, которые бы с самого начала не предполагали индексации. Позиция Трибунала, однако, основывалась на признании не социальных прав, а принципа господства права. Конституционный суд Венгрии в 1995 году не только воспроизвел позицию Польского Трибунала, но и пошел дальше в том, что касалось пределов защиты прав, используя также материально-правовые (хотя и не связанные с «субъективными» правами личности) соображения. Суд, оценивая комплекс жестких мер, принятых государством, установил, что лица, делающие взносы в рамках национального пенсионного страхования, имеют имущественную заинтересованность в пенсиях (напомню, что взносы граждан в пенсионную систему при коммунизме были минимальны, размер пенсий лишь иногда зависел от размера взноса и пенсии выплачивались из текущих доходов бюджета).

 

Сокращение пенсионных выплат было признано неконституционным. Хотя размер пенсии не зависел от размера пенсионных взносов, Суд применил такой же способ защиты прав, как при защите имущественных прав (утверждая, что внесение пенсионного взноса дает законное основание ожидать выплаты пенсии). Если взнос был сделан в соответствии с законом, условия будущих или текущих выплат должны быть соблюдены вне зависимости от суммы взноса. Конституционный суд Венгрии таким же образом был настроен и в отношении пособий по уходу за ребенком, на предоставление которых граждане могли рассчитывать в соответствии с законом. И Польский Трибунал, и Конституционный суд Венгрии признали, что государство не обязано поддерживать определенный уровень выплат в отношении услуг, предоставление которых не требует уплаты взносов. Вместе с тем полная отмена услуги в соответствии с принципом господства права потребует определенного времени (уведомления в надлежащем порядке). Что касается гарантий, непосредственно не предусмотренных законом, их реализация обеспечивается, как минимум, с соблюдением надлежащей правовой процедуры.

Услуги здравоохранения в Венгрии

Посткоммунистические конституции прямо признают право на охрану здоровья, или право на бесплатное здравоохранение. И венгерский Конституционный суд, и польский Трибунал толкуют эти права не как неотъемлемые права, а как права, которые удовлетворяются в случае, если предусмотрено предоставление соответствующих государственных услуг. В Венгрии, однако, право на «высокий уровень охраны здоровья» было истолковано как обязанность поддерживать, по крайней мере в течение длительного переходного периода, существующий уровень охраны здоровья, несмотря даже на экономический кризис.

 

В противоположность французскому подходу, Конституционный суд Венгрии указал на наличие обязанности сохранить существовавший ранее уровень услуг и развил теорию «инерционного эффекта», первоначально применив ее в отношении защиты окружающей среды. Конечно, основываясь на нормах Пакта об экономических, социальных и культурных правах можно утверждать, что государство связано международно-правовыми обязательствами по защите основных социальных прав, а именно, что оно не должно отказываться от своих обязательств по постоянному повышению уровня предоставляемых им социальных услуг. Интересно, что этот подход не нашел применения в Восточной Европе.

 

Один из основных аргументов, используемых судами посткоммунистических государств в защиту сохранения государственных социальных услуг на прежнем уровне, заключался в том, что иное противоречило бы принципу правовой определенности. Лишь в меньшей степени суды признают, что сокращение предоставляемых услуг нарушает право на социальное обеспечение. Однозначное отождествление правовой и социальной защиты как ответ на принимаемые государством жесткие меры в области социальной политики в обоих государствах привело к резкому повышению в глазах общественности статуса конституционного суда как защитника интересов «простых людей». Расширение возможностей защиты социальных прав в Венгрии привело, возможно, к самому серьезному политическому конфликту между ветвями власти. И польский Трибунал, и венгерский Суд признают необходимость поддержания бюджетного баланса. Закрепленные действующим законодательством «обещания» в случае острой необходимости могут быть изменены. Эти изменения могут иметь неблагоприятные последствия для определенных групп населения. Возможность изменений, однако, ограничена требованием правовой определенности, которое вытекает из конституционного принципа господства права.

 

Польский Трибунал уже в своем решении от 30 ноября 1988 года (К. 1/88), то есть еще в рамках коммунистического законодательства, начал разрабатывать теорию социальной защиты, указав, что условия существующих социальных прав не могут быть изменены ex post и что не могут быть введены дополнительные условия оказания услуг, гарантированных законом. Трибунал опирался на «принцип социальной справедливости», предусмотренный программными положениями коммунистической Конституции 1952 года (ст. 5.5): «Польская Народная Республика… проводит в жизнь принципы социальной справедливости». Для того чтобы справиться с нараставшим экономическим кризисом, последнее коммунистическое правительство Польши попыталось усовершенствовать систему социального обеспечения. Когда к власти пришла антикоммунистическая оппозиция, она приняла жесткую программу восстановления экономики, уничтоженной за долгие годы коммунистического правления. Новые нормы затронули ряд социальных пособий, и профсоюзы выразили протест против принятых мер. Трибунал постановил, что право на пенсию является благоприобретенным правом и подлежит соответствующей защите, а ожидания в отношении предоставления услуг подлежат защите как часть системы социального обеспечения, «базирующейся на презумпции того, что в обмен на страховой взнос обеспечиваются гарантии постоянного расширения прав в будущем».

 

Принцип господства права как основа защиты права на социальное обеспечение (защита права требовать социального обеспечения как основное предписание принципа господства права) принимается не всеми. При пересмотре дела о пособиях по беременности и родам (04.03.1998. ВССL 1998.27) Конституционный суд Хорватии не признал принятые положения закона, носящие ограничительный характер, противоречащими принципу господства права. Закон о медицинском страховании, в соответствии с которым размер пособий по беременности и родам устанавливается в ежегодном бюджете (а значит, может быть уменьшен), был признан конституционным. Если человек проживает в социальном государстве, означает ли это, что социальными правами обладают все граждане независимо от того, платят ли они страховые взносы или нет? Законом могут быть установлены страховые взносы, но соответствующие услуги должны предоставляться всем, независимо от фактической уплаты взносов. Конституционные суды посткоммунистических государств толковали пенсионное обеспечение и бесплатное здравоохранение как услуги, основанием которых является уплата взносов и которые, по крайней мере в какой-то степени, подлежат защите на имущественном основании, а не на основании членства, достоинства или необходимости. Индивидуальные взносы в фонды социального страхования с характерными для них элементами неопределенности при любой схеме страхования, однако, не порождают права на конкретное возмещение. Это соображение не было признано решающим, и размер пенсий должен был быть сохранен вне зависимости от уплаты взносов.

 

В отношении охраны здоровья и пособий по болезни Конституционный суд Венгрии настоял на том, что уже существующее соотношение между размером взносов и объемом оказываемых услуг не может быть безболезненно изменено. В данном случае было бы полезно рассмотреть некоторые характерные черты социального государства. Социальная политика и отдельные социальные меры, возможно, задумывались как корректирующие, то есть предназначенные для того, чтобы помочь нуждающимся людям. Система носит корректирующий характер также и в том смысле, что она уменьшает риск абсолютной непредсказуемости рыночной экономики, существующей в мире «естественной» несправедливости, которая проистекает из невезения и иных форм неизбежно возникающей социальной несправедливости. С другой стороны, социальные меры обеспечивают для всех минимальные условия достойного существования.

 

Распределительно-уравнительный подход к социальному обеспечению означает предоставление услуг всем вне зависимости от конкретной необходимости. Социальное государство не просто создает минимальные условия для обеспечения достойного уровня жизни, но и предоставляет конкретные услуги, поскольку в противном случае равенство достойного уровня жизни граждан было бы нарушено. В чем проявляются возможные различия на практике, можно увидеть на примере политики поддержки материнства в Венгрии, которая явилась предметом рассмотрения Конституционного суда в 1995 году. Проводя жесткую социальную политику, правительство предложило отменить единовременные пособия на рождение ребенка (субъективное право, основанное на гражданстве) и заменить их на пособия, выплачиваемые в зависимости от уровня дохода и только в случае необходимости (утверждалось, что единовременная сумма отражает расходы по рождению ребенка). Первый подход является распределительно-уравнительным, второй – корректирующим. Конституционный суд своим молчанием одобрил первый из них, частично потому, что он обеспечивает принцип правовой определенности, частично потому, что Конституция в качестве цели государства закрепляет защиту материнства, что, вероятно, предполагает оказание социальной помощи всем, безотносительно материального состояния. Реально существовавшая система поддержки детства являлась пережитком социалистического государства с его уравнительным подходом.

 

В социалистическом государстве большинство людей были одинаково бедны и в одинаковой степени зависели от поддержки государства, так как экономическая и политическая системы не давали возможности иметь свои собственные средства к существованию. Зависимость от предоставляемых государством услуг была важным элементом контроля над обществом. В социалистических государствах большинство семей нуждалось в пособиях на детей, поэтому с точки зрения социализма позиция Конституционного суда имела смысл. В условиях рыночной экономики такая позиция способствует сохранению нерационального распределения средств и неправильного восприятия действительности, лишая общество ресурсов, в которых нуждаются бедные. Преобладающая часть общества настроена на проведение социальной политики в интересах большинства, когда не учитываются интересы маргинальных групп населения, и политика, не приносящая выгоды среднему классу, не реализуется.

 

Хотелось бы обратить внимание на то, что защита социальных прав, как и гражданских, – это отнюдь не беспристрастная защита неоспоримых прав человека. Как отметил Норберт Рейх, говоря о Европейском Сообществе, «идея защиты основных прав рискует стать инструментом защиты имущественных прав отдельных групп, чьи интересы возьмут верх над целями общего характера, которые преследует Сообщество». Выбор судебной власти, сделанный в пользу социально-распределительных мер во имя принципа господства права, способствовал сохранению status quo, что, однако, не всегда справедливо. Представляется, что из-за унаследованного (социалистического) status quo и политического давления, оказываемого в целях сохранения предоставляемых услуг, формируется политическая система, ориентированная на средний класс в ущерб бедным слоям населения и жертвам переходного периода. В дальнейшем это будет подтверждено логикой демократии, основанной на свободных выборах: политические партии, стремящиеся к получению как можно большего количества голосов, обеспокоены интересами тех, кто голосует, а бедняки и инвалиды, находящиеся «на дне» общества, на выборы не ходят (они бы не стали голосовать, даже если бы их достоинство было подкреплено более щедрой социальной поддержкой). Социальные пособия, приносящие пользу бедным, не играют особой роли с точки зрения предвыборных целей. В результате наблюдается возвращение к щедрой на первый взгляд социальной помощи, основанной на признании субъективных прав, что является плохо завуалированной защитой интересов наиболее обеспеченных слоев населения (например, в Венгрии в рамках системы «социального обеспечения для всех» был сокращен период, в течение которого можно получать пособие по безработице, получение пособий на детей поставлено в зависимость от посещения школы и т. д.).

 

Преобладающая часть общества настроена в пользу социальной политики в интересах большинства, когда не учитываются интересы маргинальных групп населения и практически отсутствует заинтересованность в проведении политики, которая бы не отражала интересы среднего класса. Доминирующей формой поддержки является всеобщая поддержка, как в случае с пособиями на детей, и при этом явно не хватает специальных программ, которые бы, например, сделали более доступными школьное образование для детей из бедных семей.