Как влияет вступление в Евросоюз на государство

Менее чем за 15 лет бывшие социалистические страны Центральной и Восточной Европы и страны Балтии превратились в стабильные демократии, которые отвечают политическим критериям, необходимым для вступления в Европейский Союз (далее – ЕС).

 

Функционирует система сдержек и противовесов, проводятся свободные выборы, налажен механизм защиты основных прав человека. Эти результаты были достигнуты при незначительном участии широких слоев населения и без массовой поддержки республиканского строя. Энтузиазм по поводу принятия новых конституций практически не наблюдался. Общественное мнение в лучшем случае не интересуется ценностями и практикой функционирования конституционализма. Вполне возможно, что выработка стабильных конституционных норм и не требует пламенных дискуссий; однако явное отсутствие личной приверженности конституционному строю со стороны рядовых граждан и активной гражданской позиции может оказаться проблемой в том случае, если авторитарные или коррумпированные элиты попытаются прибрать власть к своим рукам. Нынешний процесс европейской интеграции дал толчок конституционным преобразованиям во всех восточноевропейских государствах, которые он затрагивает.

 

В принципе, этот процесс должен был бы открыть новые конституционные горизонты перед восточноевропейскими гражданами единой Европы. Во многих отношениях значимость интеграции сравнима с формированием демократических национальных государств после краха коммунизма. Но если это так, то следует ли ожидать возврата к тому конституционному пафосу, который наблюдался в момент появления новых демократий, или же мы имеем дело с процессом по преимуществу техническим, который лишь оформляет и кодифицирует фактическую социально-экономическую интегрированность в ЕС этих государств? Возможен ли конституционный порыв в странах, которые лишь недавно обрели право на национальную независимость и где, возможно, наиболее сильным интеграционным элементом служит чувство «национального единства», иначе говоря, сообщества, предопределенного судьбой, прежде всякой политики? Является ли «конституционализация» интеграционного процесса лишь одним из последствий нынешнего развития событий внутри ЕС, то есть определения «нового формата, необходимого для защиты великих достижений Национального Государства за пределами национальных границ»? Есть ли основания ожидать возникновения в странах Восточной Европы конституционного подъема, а не просто латания конституционных дыр? Является ли подобное ожидание реалистичным в условиях, когда сам Союз не спешит предложить концепцию подлинно общеевропейского гражданства, основанного на солидарности и общих ценностях, помимо тех, которые запрограммированы в рамках обширного общего рынка с его удобным единообразием потребительского поведения?

 

В настоящей работе рассматривается конституционное измерение процесса вступления в ЕС применительно к странам-кандидатам. Основное внимание будет уделено Венгрии. Первая часть работы начинается с обзора условий и требований, предъявляемых к конституционному строю стран-кандидатов (включая проблему суверенитета). Кроме того, в ней вкратце рассматривается внутриполитический процесс, поскольку он также играет некоторую, хотя и ограниченную, роль в выработке понимания конституционной проблематики. Будет также рассмотрен процесс, включающий внесение изменений в конституции, ратификацию документов о вступлении в ЕС и референдумы по этому вопросу; при этом будет сделан упор на проблемы суверенитета и легитимности. Во второй части пойдет речь о нерешенных конституционных проблемах в сфере отношений новых членов с ЕС. Будут рассмотрены следующие вопросы: примат законов ЕС и возможные конфликты с юрисдикцией конституционных судов, конституционные проблемы, связанные с исполнением соответствующих законов, а также конституционные механизмы, разработанные с целью адаптации к возможным в будущем изменениям в Договоре о ЕС. Наконец, будет рассмотрено воздействие этих конституционных изменений на систему разделения властей отдельных государств.

1. Конституции восточноевропейских государств и проблема членства в ЕС

1.1. «Европейская оговорка» (Europe Clause)

 

Во всех восточноевропейских странах, вступающих в ЕС, кроме Латвии, конституции были приняты недавно, после крушения коммунизма. В Конституциях Эстонии (1992), Чехии (1992), а также Словакии (1992) провозглашается суверенитет этих стран, а в основных законах Польши (1997), Венгрии (в редакции 1990 года), Латвии (1922), Литвы (1992) и Словении (1991) говорится об их независимости. Кроме того, в Конституции Литвы утверждается, что суверенитет народа не может быть ограничен. Даже в тех случаях, когда текст конституции менее однозначен (например, в Конституции Венгрии), национальное самосознание адекватно отражается в практике Конституционного суда, который основывается на сугубо традиционной концепции суверенитета, вследствие чего «европейская оговорка» сформулирована здесь в усеченном виде.

 

Не предусматривается возможность передачи государственной власти (допускается лишь передача права на осуществление отдельных полномочий), поскольку она не может опираться на изначальный источник суверенитета – венгерский народ. Эта озабоченность государственным суверенитетом, как основой независимости, бросается в глаза при сравнении с текстами западноевропейских конституций, в которых этот вопрос или вовсе не затронут, или четко не прописан (см. конституции Австрии, Бельгии), или упоминается в контексте рассмотрения источника суверенитета (статья 1 Конституции Италии; статья 3 Конституции Франции – где суверенитет принадлежит народу; часть 2 статьи 1 Конституции Испании – где народ является носителем суверенитета; Португалия – одно из немногих исключений, где в основном законе имеется прямое упоминание о суверенитете государства). Понятно, что в той мере, в какой членство в ЕС затрагивает вопросы суверенитета и независимости, правовые документы, включающие эти понятия, рассматриваются как помеха интеграции или, по крайней мере, как предмет озабоченности сторон. Внимание к ним больше потому, что в этих положениях отражены действительно основополагающие посылки и еще не угасший общественный энтузиазм в поддержку национальной независимости.

 

По понятным причинам население (национальных) государств, чей суверенитет был недавно признан или восстановлен, очень чувствительно к вопросам независимости. Оппозиционные политики демонстрируют свою готовность ставить эти вопросы в расчете на рост своей популярности в обществе, где преклонение перед борцами за независимость стало частью национальной культуры. Кроме того, представители элиты в сфере культуры и права часто и охотно подчеркивают значение независимости как фундаментального конституционного принципа (исходя как из конституционных формулировок, так и из романтического культа независимости в правовой традиции этих стран). Эти настроения в обществе, а также и то, как используют их в своих интересах противостоящие друг другу силы в текущих политических конфликтах, позволяют объяснить порой весьма ограниченный характер тех конституционных поправок, которые призваны адаптировать правовой строй восточноевропейских государств к стандартам ЕС.

 

Польша стала первой страной, которая конституционно оформила возможность своего присоединения к ЕС путем делегирования на основе международных соглашений полномочий органов государственной власти по «определенному кругу вопросов» (см. ст. 90 в разделе «Источники права» Конституции Польши) международной организации или институту. Конституция Польши предусматривает две процедуры передачи этих полномочий: по решению парламента или в результате референдума. Обе палаты парламента (раздельно) могут принять такое решение квалифицированным большинством голосов. Однако это положение не содержит прямого упоминания о ЕС как одной из «международных организаций». По всей вероятности, конституционные ограничения, заложенные в «европейской оговорке», не допускают полной передачи полномочий органа государственной власти Польши кому бы то ни было. Польское решение проблемы, которое уже в 1997 году заложило основы для вступления в ЕС, оценивается как мера предосторожности.

 

Принятию Конституции предшествовал сложный процесс согласования взаимных уступок между субъектами конституционного права. В результате противники вступления в ЕС, говорившие об утрате суверенитета, не смогли мобилизовать свои силы на основе одного-единственного спорного пункта. Сейм принял закон о вступлении Польши в ЕС 20 марта 1998 года. В первом параграфе документа парламент четко обозначил ожидаемые выгоды от этого шага как для Польши, так и для ЕС. При этом Сейм обозначил любопытную позицию по вопросу о суверенитете, которая, по-видимому, свидетельствовала о сохранявшемся беспокойстве по этому поводу: «Развивая нашу собственную идентичность и сохраняя суверенитет Польши, мы стремимся к [членству в] ЕС, признавая его как организацию, которая по-прежнему уважает многообразие».

 

Члены польского парламента, приняв заявление о том, что нация желает участия в таком Союзе, который является сильной, единой и гармоничной организацией, основанной на принципах Союза, поддерживаемых государствами, нациями и обществом, выразили тем самым ожидания Польши от вступления в ЕС. В октябре 2002 года в Сейм был направлен президентский проект закона о референдуме, определяющий процедуру проведения всенародного голосования по вопросам вступления в ЕС, а также по значимым для государства вопросам и о внесении поправок в Конституцию. Принятая в 2002 году поправка к Конституции Чехии мало чем отличается от польского варианта «европейской оговорки». Международные соглашения о передаче полномочий государственных органов должны быть ратифицированы парламентом, но квалифицированного большинства голосов при этом не требуется. В Словении политическое решение о процедуре вступления было выработано лишь в январе 2003 года. Планируемая «европейская оговорка», вносящая поправки в статью 3 Конституции Словении, сформулирована достаточно четко и предусматривает передачу части суверенных прав государства. Для ее принятия требуется парламентское большинство в две трети голосов. Если текст статьи будет принят без изменений, он станет, по всей вероятности, наиболее радикальным в том, что касается передачи государственных полномочий Союзу, так как в нем речь идет не просто о части полномочий государственных органов, а о суверенных правах государства.

 

В Эстонии, где работа над соответствующей поправкой к Конституции началась еще в 1998 году, главной проблемой для ее разработчиков была защита государственного суверенитета, который основной закон страны определяет как непередаваемый и неотчуждаемый. Первоначальный проект позволял участие в ЕС «как в ассоциации государств». Окончательный вариант, сформулированный в декабре 2002 года и вынесенный на референдум, представлял собой одобрение вступления в ЕС. Эстония может стать членом этой организации, однако, что это будет означать на деле, остается неясным, поскольку присоединение к Союзу по-прежнему определяется через призму основополагающих принципов Конституции Эстонской Республики. Отметим, что в Эстонии уровень поддержки вступления в ЕС остается довольно низким, несмотря на его постепенное повышение в последние годы. По состоянию на январь 2003 года, лишь 48 % населения поддерживали эту идею. Изменения в Конституцию Венгрии, требовавшиеся для того, чтобы сделать возможным вступление в ЕС, были внесены в декабре 2002 года. Для принятия поправки требовалось две трети голосов от общего состава однопалатного парламента. Принятый текст явился результатом ожесточенного противостояния между партиями правящей коалиции и правоцентристской оппозицией, которая находилась у власти до мая 2002 года и, по сути, отвечала за большую часть переговорного процесса об условиях приема страны в Европейский Союз.

 

После того как правоцентристы проиграли на апрельских парламентских выборах, они стали обвинять новую власть в неспособности решительно защищать национальные интересы. Правительство считало, что вступление в ЕС требует проведения референдума (на самом деле, с точки зрения права в этом не было необходимости), и попыталось провести поправку, согласно которой процесс принятия решений передавался бы ведомствам ЕС в соответствии с Договором о ЕС. Оппозиция выступила против, утверждая, что предлагаемая поправка, предусматривающая одностороннюю передачу полномочий, существенно ослабит суверенитет Венгрии. В конце концов Правительство было вынуждено пойти на уступки.

 

Окончательная формулировка достаточно жестко ограничивает возможности передачи полномочий Союзу. В § 2/A Конституции записано, что Венгрия может, в целях участия в ЕС в качестве полноправного члена, пользоваться некоторыми из своих конституционных прерогатив в объеме, необходимом для осуществления прав и обязанностей, согласно учредительным договорам ЕС совместно с другими государствами-участниками; эти прерогативы могут реализовываться независимо, через институты Европейского Союза. Принятый вариант поправки намеренно не содержал фразы о делегировании Венгрией своих конституционных прерогатив. Окончательная формулировка, которая была принята в результате дискуссий, не предусматривает передачи каких-либо конституционных прерогатив и говорит лишь о формах их реализации. Упоминание о сферах совместной компетенции и о сферах исключительной компетенции ЕС не меняет картину сколько-нибудь существенным образом, а лишь свидетельствует о желании сделать максимально возможный акцент на национальной государственности (суверенитете или независимости – эти два понятия в данном случае не были разделены). На это же указывает и сам подбор слов (сфера компетенции вместо власти или юрисдикции). Требование, чтобы передача полномочий ограничивалась лишь тем, что необходимо для осуществления прав и обязанностей по договорам, является наиболее сильной позицией в отстаивании суверенитета. Поправки, принятые в декабре 2002 года, были призваны смягчить то, что воспринималось как очевидно неизбежное – ограничение реально осязаемого суверенитета. Эти изменения, представляющие собой приспособление к интеграции в ЕС, требовали технических нововведений, однако не способствовали решению фундаментальных проблем конституционного устройства страны.

 

Они не затрагивали вопрос о приоритете национального права либо права ЕС и связанные с этим проблемы изменения Конституции. Учитывая, что у Конституционного суда Венгрии не доходят руки до рассмотрения этих нововведений, механизм передачи сфер компетенции потенциально остается предметом национального конституционного права, и к нему применяется вышеупомянутый принцип «необходимости». Говорят ли примеры Венгрии и Эстонии о необычной «зацикленности» на проблеме суверенитета, который является структурообразующим элементом их конституций? Является ли польская модель (которую применила и Чехия) попыткой правящей элиты скрыть изменения фундаментального свойства, которые имплицитно содержатся в положениях общего характера об участии в договорных режимах? А может быть, как снисходительно полагают некоторые западноевропейцы, тут проявляет себя некая уникальная восточноевропейская идиосинкразия в подходе к конституционным и политическим вопросам? Не следует забывать, что некоторые из этих государств – совершенно новые образования, а другие (что, быть может, имеет еще большее значение) в течение всей истории своей государственности находились под постоянной угрозой из вне, включая печальный опыт оккупации в той или иной форме их территорий. В свете этого неудивительно, что в конституциях стран Восточной Европы, принятых после 1989 года в соответствии с настроениями в обществе, вопросам суверенитета и независимости уделяется особенно пристальное внимание. С моей точки зрения, было бы ошибочно усматривать во всем этом чрезмерную или неадекватную привязанность к идее национального суверенитета. Речь не идет о том, что базовые конституционные ценности или принцип независимости играют определяющую роль при формулировании конституционных поправок, необходимых для вступления в ЕС, вопреки риторическим утверждениям об обратном.

 

Более того, в связи с особыми обстоятельствами распада Чехословакии, Конституция Словакии как раз предусматривает участие страны в союзе государств, если это одобрено на референдуме. Таким образом, в данном случае участие в ЕС (и даже в возможной европейской федерации) не порождает новую конституционную дилемму и не является совершенно непредвиденным событием. Несомненно, большинство «европейских оговорок» восточноевропейских конституций сформулированы с определенной осторожностью. Например, в латвийском проекте поправок четко прописано, что решение о вступлении в ЕС может быть пересмотрено референдумом по инициативе граждан. В тексте проекта поправки к статье 136 Конституции Литвы также содержится определенная «страховка»: «Литовская Республика участвует в международных организациях в случае, если это не противоречит интересам государства и его независимости». Однако проект «европейской оговорки» со всей определенностью «передает ЕС сферы компетенции национальных институтов в тех областях, где это предусмотрено учредительными договорами ЕС с тем, чтобы иметь право действовать в сфере совместной компетенции с другими государствами – членами ЕС в этих областях». Тот факт, что юридическая общественность Эстонии (страны, где поддержка идеи вступления в ЕС находится на самом низком уровне) стала проявлять беспокойство уже на раннем этапе, и Венгрия заняла менее определенную, чем раньше, позицию, отойдя от безоговорочной поддержки примата правовых актов ЕС над национальными, судя по всему, указывает на достаточно серьезную озабоченность проблемой угрозы национальному суверенитету. В других странах со схожими, исторически обусловленными тревогами по поводу суверенитета и независимости беспокойство в связи с передачей сфер компетенции выражено гораздо менее явно. В сравнительной перспективе оба подхода, по сути, совместимы с преобладающими конституционными решениями, оформившимися в период после подписания Маастрихтского договора в 1992 году в государствах континентальной Европы. Восточноевропейские страны, вступающие в Союз, внимательно изучили варианты адаптации конституционного законодательства в государствах ЕС после Маастрихта.

 

Со своей стороны, ЕС придает первостепенное значение ознакомлению стран-кандидатов с накопившимся опытом в этой сфере. Учитывая неопределенность природы самого ЕС, дискуссии о которой усилились в период, когда в конституции восточноевропейских стран вносились изменения в связи со вступлением в Союз, не следует удивляться тому, что некоторые из них не спешили принимать окончательное решение по вопросу о передаче полномочий и сфер компетенции на уровень Союза. Тем более, что процесс выяснения его идентичности и миссии, а также распределения полномочий, получаемых им от новых членов и сейчас продолжается.

 

1.2. Референдум

 

Учитывая озабоченность вопросами независимости и народного суверенитета, а также фундаментальные перемены, предстоящие в связи со вступлением в ЕС, во всех восточноевропейских странах, охваченных этим процессом, считается предпочтительным вынести вопрос о вступлении (или о ратификации договора о вступлении) на референдум. За это выступают даже там, где подобное выражение народной поддержки по конституции не требуется, как это было, например, в Венгрии до внесения изменений в основной закон страны в 2002 году или в Польше, где проведение референдума по данному вопросу не обязательно. Более того, в ряде стран конституции были изменены таким образом, чтобы сделать обязательным утверждение этого решения путем референдума. Конечно, те, кто верует в народный суверенитет (то есть в то, что народ является носителем верховной власти), должны приветствовать такую позицию. Однако восточноевропейские страны – кандидаты в ЕС, в которых конституция и доктрина поддерживают идею народного суверенитета, за исключением Литвы, с момента установления демократического строя старательно избегали проведения референдумов и плебисцитов.

 

Референдум не был проведен даже по вопросу о разделе Чехословакии. Как ясно показали трудности по обеспечению необходимой явки в ходе референдума в Венгрии по вопросу о вступлении в НАТО, привлечение граждан для участия в народном волеизъявлении всегда представляло проблему. В Словакии, где, как и в Венгрии, референдум признается состоявшимся, если в нем приняли участие более половины зарегистрированных избирателей, все предыдущие попытки провести референдум заканчивались провалом. Кроме того, во многих случаях усилия, направленные на проведение референдума, воспринимались как популистские попытки подрыва конституционного парламентского строя. (Достаточно вспомнить дестабилизирующее воздействие использования референдума в борьбе за власть между парламентом и Президентом на Украине, а также в Молдове.) Красноречивый факт: венгерский Конституционный суд, который в принципе является защитником политического права на проведение референдума, на практике систематически ограничивал его, квалифицируя различные инициативы по его организации как завуалированные попытки изменить Конституцию. А в 1997 году в венгерскую Конституцию были внесены поправки, ограничивающие возможность использования референдумов в качестве инструмента осуществления политических и правовых изменений. С одной стороны, теория конституирующей власти, отрицающая право народной инициативы в этом контексте, возможно, выглядит довольно странно.

 

Однако это вполне объяснимо с точки зрения конституционализма и соображений конституционной стабильности – а именно, она считалась важнейшей ценностью в первые годы существования новых демократий. Вместе с тем политические элиты всех восточноевропейских стран понимали, без каких-либо особых дискуссий по этому вопросу, что для вступления в ЕС необходимо заручиться всенародной поддержкой путем плебисцита (несмотря на то что конституции этих стран этого не требуют и что имеющиеся парламентские процедуры обладают полнокровной легитимностью). При этом не совсем ясно, что ими движет. Вообще-то, учитывая, что конституции этих восточноевропейских стран могут быть изменены путем несложной процедуры, референдум не является предпочтительным способом конституционных изменений, да и по окончании нынешнего раунда внесения поправок в конституции вряд ли планируется превратить референдум в излюбленную политическую процедуру. Более того, в большинстве стран правовой механизм, разрабатываемый для того, чтобы рассматривать последующие конституционные поправки в связи с дальнейшим развитием ЕС, исключает проведение референдумов (за исключением Латвии и Эстонии, чья позиция по этому вопросу несколько двусмысленна). Решения о проведении референдумов в данном конкретном случае отражали стремление правительств укрепить свою легитимность с помощью народного голосования. Следует, однако, помнить о том, что в конституционных вопросах к решениям, принятым «в виде исключения», нужно относиться с осторожностью. Для законодательного обеспечения плебисцитов были использованы следующие технологии. Венгрия внесла поправки в свою Конституцию, с тем чтобы иметь возможность вынести на референдум вопрос о том, желает ли венгерский народ присоединиться к ЕС.

 

В Конституции теперь указана конкретная дата проведения голосования, а равно и формулировка выносимого на голосование вопроса: «Согласны ли вы, чтобы Венгрия стала членом Европейского Союза?» Условия вступления в ЕС не затрагиваются. Также не предусматривается вынесение на референдум будущих поправок в Конституцию Венгрии в связи с теми переменами, которые влечет за собой введение в действие Договора о ЕС. Они подлежат обычной процедуре одобрения парламентским большинством в две трети голосов путем промульгирования новой редакции Договора. При этом с технической точки зрения Конституция остается неизменной. К референдуму о вступлении в ЕС предъявляется уникальное требование: согласно конституционной поправке, референдум будет признан состоявшимся, если не менее четверти всех зарегистрированных избирателей «проголосует за один из вариантов ответа» на вопрос референдума. В Эстонии на всенародное голосование будет выноситься сама конституционная поправка, допускающая членство в ЕС «в соответствии с основными принципами эстонской Конституции». Дальнейшие изменения, вносимые уже в эту поправку, будут также подлежать утверждению на референдуме; это сделано с тем, чтобы изменения статуса члена ЕС, предполагающие отход от принципов эстонской Конституции, требовали всенародного одобрения.

 

Проект поправок к Конституции Латвии (в момент написания этой статьи он проходил первое чтение в парламентском комитете) содержит требование о вынесении на референдум вопроса о членстве в ЕС, равно как и о будущих изменениях, влияющих на статус Латвии как члена ЕС. (При этом инициатива снизу исключается.) Более того, хотя в обычных случаях решения о внесении изменений в Конституцию и по вопросам, выносимым на референдум, должны быть одобрены половиной от общего числа избирателей, в случае со вступлением в ЕС требование о явке снижено. В проекте указано, что поправка будет считаться принятой, если 1) число поданных голосов составит не менее половины от числа голосов, поданных на предыдущих парламентских выборах, и 2) большинство проголосовавших выскажется «за».

 

Позиция Словении прояснилась не сразу. Как и в Словакии, сложности были вызваны тем, что референдум о вступлении в ЕС был привязан к референдуму о членстве в НАТО. В соответствии с законами страны, референдум, результаты которого должны иметь обязательную силу, может быть созван только в случае, если выносимый на него закон также находится на рассмотрении в парламенте. В настоящее время требование минимальной явки законодательно не предусмотрено, хотя этот вопрос, насколько известно, сейчас обсуждается экспертным комитетом, отвечающим за выработку проекта закона. Правительство первоначально выступало за проведение совещательного референдума, в то время как оппозиция настаивала на обязательном характере его результатов. В конце концов верх одержала точка зрения исполнительной власти. 30 января 2003 года Национальная Ассамблея заявила о проведении 23 марта совещательного референдума по двум вопросам – о приеме в НАТО и ЕС.

 

Перед тем как официально объявить о проведении голосования, парламент должен был принять документ, содержащий обязательство уважать результаты референдума. Это решение явственно отражает правовые сложности, с которыми власти столкнулись в ходе приведения законов в соответствие с требованиями Конституции, с одной стороны, и ЕС, с другой стороны. Поддержка идеи вступления в ЕС в словенском обществе высока (в январе 2003 года 65 % населения высказывались «за»), а усеченная легитимность референдума отражает технические трудности конституционного характера. В Чехии потребность в легитимации посредством референдума в 2002 году вынудила законодателей принять инициированный Правительством проект конституционного закона о референдуме. До этого в стране не было закона о проведении общенационального референдума – иначе говоря, сам институт был введен специально для решения данного вопроса. (Референдум предусмотрен для вопросов местного уровня.)

 

Первоначально Правительство выступало за то, чтобы референдумы проводились по всем ключевым вопросам государственной политики, затрагивающим сферу ответственности исполнительной власти. Соответствующий законопроект был одобрен Палатой депутатов большинством в три пятых голосов, однако Сенат отклонил его. Наконец, в ноябре 2002 года закон был принят в редакции, предложенной Сенатом, в которой устанавливались правила для проведения референдума лишь по одному вопросу – о присоединении Чешской Республики к ЕС. Минимального порога явки избирателей предусмотрено не было. Во многом сходным образом события развивались и в Польше, Конституция которой не требует организации всенародного голосования по вопросу об участии в межгосударственных структурах (точнее, решение о его проведении остается на усмотрение Сейма, который может принять его абсолютным большинством голосов). Если референдум признан состоявшимся, но имеет отрицательные результаты, то вынесенные на рассмотрение вопросы могут вновь выноситься на референдум не ранее чем через четыре года. Остается открытым вопрос, что произойдет в том случае, если референдум будет признан несостоявшимся ввиду участия в голосовании менее половины электората. Очевидно, в этом случае возможны два основных сценария: либо (как ожидается) большинство выскажется за ратификацию, либо большинство окажется против. Пока не вполне ясно, какими конституционными возможностями будет располагать правительство в каждом из этих случаев. Осенью 2002 года Президент Польши инициировал законопроект, предусматривающий обязательное проведение референдума по вопросу о вступлении в ЕС.

 

Рассматривавшиеся выше аргументы общего характера, направленные против такого решения, при этом не обсуждались в связи с тем, что в Польше, по-видимому, также доминируют традиционные представления о суверенитете (или о необходимости приспосабливаться к этим понятиям и связанным с ними тревогам в обществе) и столь же традиционные представления о том, что воля народа выражается прямым голосованием. Пока неизвестно, будет ли принято в Польше специальное законодательство по вопросам референдума о вступлении в ЕС. Не исключено, что проведение референдума породит определенные ожидания, связанные с необходимостью народной легитимации всякий раз, когда будут рассматриваться дальнейшие поправки к национальной конституции и конституционные изменения в рамках ЕС.

 

Однако в целом это, по-видимому, не меняет существующих конституционных установок, которые не благоволят к проведению референдумов. Тем самым создается непростая ситуация, если учесть сокращение сферы демократического представительства на национальном уровне (посредством дальнейшего ослабления законодательной власти, о чем будет сказано ниже). Как продемонстрировал референдум 2002 года в Ирландии, возможность проведения всенародного голосования остается важным инструментом народного контроля над исполнительной властью. «Очевидно, что сохраняющиеся за рядовыми гражданами права могут подтолкнуть правительства к тому, чтобы подвергать законопроекты, связанные с членством в ЕС, более тщательному обсуждению в обществе до проведения референдума». В отсутствие же подобного инструмента исполнительная власть будет все больше расширять свои полномочия.