Европейская оговорка - это ...

Хотя формулировки «европейских оговорок» свидетельствуют о настойчивой приверженности суверенитету как символу, на практике восточноевропейские законодатели в большей мере готовы принять интеграцию и приоритет законов ЕС.

 

В Словении на рассмотрении находится конституционная поправка, утверждающая это верховенство: «Законодательные акты и решения, принятые в рамках наднациональных международных организаций, которым Словения передала право на осуществление части своих суверенных прав, применяются в Словении в соответствии с правовыми нормами, действующими в этих организациях». В Словении лишь в дискуссиях правоведов упоминалось решение, принятое Федеральным конституционным судом ФРГ по делу «Solange».

 

Еще более недвусмысленную позицию заняла литовская политическая элита. Несмотря на приверженность страны принципу суверенитета, парламентская рабочая группа предложила следующую формулировку в тексте «европейской оговорки» (ч. 4 ст. 136): «Правовые нормы ЕС являются неотъемлемой частью правовой системы Литвы, и в случае противоречий они имеют приоритет над законами и другими правовыми актами Литовской Республики». Составители проекта польской Конституции воспользовались ситуацией, в которой выработка нового текста основного закона поставила на повестку дня множество вопросов, и закрепили в Конституции приоритет законов ЕС. В части 3 статьи 91 говорится, что «если соглашение, ратифицированное Республикой Польшей, заключено с международной организацией, законы, установленные ею, имеют прямое действие и приоритет в случае правовой коллизии».

 

Конституция Чехии, измененная в 2001 году, следует польскому примеру лишь отчасти. Опубликованные международные соглашения, которые ратифицированы Парламентом и являются обязательными для Чешской Республики, становятся частью ее законодательства; в случае, если положение международного соглашения противоречит действующему в Чехии закону, применяется международное соглашение. Международные соглашения подлежат рассмотрению в Конституционном суде страны, но только до их заключения. Не исключается их рассмотрение на основе принципа ultra vires. И хотя в Конституции Чехии однозначно говорится о верховенстве правовых норм, содержащихся в договорах, из этого необязательно следует, что акты, принятые на основе этого договора (вторичное право ЕС), пользуются таким же приоритетом над противоречащими им положениями внутреннего законодательства. В Венгрии в конституционных поправках, принятых в связи со вступлением в ЕС, преднамеренно не содержится указания на верховенство европейского законодательства.

 

В первоначальном правительственном проекте их текст содержал в завуалированной форме указание на применение законов ЕС и их приоритетность: там было сказано, что акты сообщества и другие достижения интеграции [sic] Европейского Союза применяются [вступают в силу] в соответствии с учредительными договорами Европейского Союза и юридическими принципами, проистекающими из них. Официальное правительственное обоснование проекта не оставляло сомнений в том, что исполнительная власть признавала трактовку, выработанную Европейским судом (European Court of Justice), согласно которой в случае правовой коллизии национальные судебные инстанции должны признавать верховенство актов сообщества.

 

В своем обосновании Правительство ссылалось на статью 249 Договора о Европейском Союзе и высказывалось за прямое исполнение законов (норм) сообщества, опять-таки, в соответствии с выводами Европейского суда. Принятие поправок было необходимо для того, чтобы обеспечить в вопросах интерпретации законодательства ЕС исключительную юрисдикцию Европейского суда, который гарантирует единое и последовательное верховенство законов сообщества. Парламентская оппозиция и бывший премьер-министр в его многочисленных выступлениях вне парламента утверждали, что принятие такого решения подорвет значение венгерской Конституции, и отвергали принцип верховенства законов сообщества. При этом бывший глава Правительства ссылался на решение Федерального конституционного суда Германии по Маастрихтскому договору как на образцовую европейскую позицию. Поскольку оппозиция могла наложить вето на предложение Правительства, оно не было поставлено на голосование, и, судя по всему, «по умолчанию» возобладал подход в духе германского решения по Маастрихтскому договору. При этом не уделялось внимания аргументам, выдвинутым в германской юридической литературе уже после принятия этого решения, которые сближаются с позицией Европейского суда.

 

В частности, не говорится ни слова о той «общеевропейской» тенденции, которая нашла свое воплощение в решении Федерального конституционного суда по соглашению ЕС о торговле бананами Bananenmarktordnung; также не уделяется особого внимания конституционным положениям о верховенстве, принятым в других государствах – членах ЕС, как, например, в Италии (ст. 117). Венгерские политики придерживаются стратегии, которую Стивен Холмс определяет, как «правило умолчания» (решение о том, чтобы не затрагивать определенную тему). С одной стороны, это разумная стратегия – ведь, в конечном счете, еще нет ясности по поводу дальнейшего развития общеевропейской системы. Этот подход также встречает понимание в повседневной политической борьбе, поскольку ставить вопрос о приоритете актов ЕС, может быть, слишком рискованно в странах с сильными националистическими настроениями и с исторически обусловленными опасениями по поводу суверенитета. Тем не менее, когда тем для «умолчания» становится слишком много, то сама конституция оказывается недействующей и теряет свою значимость в обществе. Так как в большинстве государств дальнейшие конституционные изменения требуют принятия поправок или законов квалифицированным большинством голосов, вполне вероятны постоянные политические конфликты по поводу мер, которые необходимы для адаптации законодательства к требованиям ЕС.

 

А следовательно, то, что на этом раннем этапе воспринимается как «зеленый свет» широкому общественному участию в решении этих вопросов, позже превратится на практике в конституционный торг и бюрократические стычки между правительством и оппозицией в этих странах. Рассмотрение законодательства ЕС в национальных конституционных судах За исключением принятых в Германии решений по Маастрихтскому договору и по делу «Solange», в государствах – нынешних членах ЕС, как правило, считается, что конституционные суды этих государств не имеют полномочий для того, чтобы оценивать конституционность вторичного европейского законодательства.

 

Однако в Восточной Европе окончательной ясности по этому вопросу не достигнуто, по крайней мере в случае Конституционного суда Венгрии, который выкроил для себя определенные полномочия по правовой оценке международных соглашений (см. об этом ниже), а также и в сфере основанного на них национального законодательства. Венгерское правительство видело эту проблему и попыталось решить ее в свою пользу с помощью статьи о «верховенстве», о которой было сказано выше. Составители правительственного проекта не зашли так далеко, чтобы прямо оспорить юрисдикцию Конституционного суда, – вопрос, регулируемый скорее не Конституцией, а Законом о Конституционном суде. Эта попытка не удалась, и нынешняя ситуация, как нам представляется, выглядит следующим образом: Статья 1 Закона о Конституционном суде 1989 года предусматривает, что суд обладает юрисдикцией в вопросах оценки конституционности: международных договоров; любых правовых норм после их опубликования; и коллизий между национальным законодательством и международными договорами. Что касается первого пункта, то правом инициировать рассмотрение этого вопроса обладают только Президент и Правительство, но рассмотрение дела в рамках последующего абстрактного нормоконтроля может инициировать любое лицо. Кроме того, рассмотрение Конституционным судом дела о предполагаемом противоречии между национальным и международным законодательством может быть инициировано, помимо Президента и Правительства, любым депутатом парламента в силу должностных полномочий.

 

В 1996 году были оспорены положения Европейского соглашения (соглашение между Венгрией и ЕС), в частности возможность прямого действия статей 85 и 86 Договора. В заявлении утверждалось, что, «согласившись на непосредственное применение законодательства иностранного суверенного субъекта (при том, что Венгрия даже не может повлиять на его будущее развитие), Венгерская Республика в нарушение Конституции передала часть своих законодательных полномочий иностранному суверенному субъекту». В постановлении Конституционного суда по этому вопросу (4/1977 AB. hat., судебное решение от 22 января 1997 года) было определено, что в сферу компетенции Конституционного суда входит контроль за конституционностью международных соглашений и основанных на них законов (‘Preliminary Issues Judgment’ / ‘PIJ’). Суд постановил (ссылаясь также на двойственную практику Федерального конституционного суда Германии в отношении законодательства ЕС), что национальная судебная власть имеет право оценивать конституционность положений тех законов ЕС, которые становятся неотъемлемой частью национальной правовой системы.

 

Кроме того, при рассмотрении того же дела суд постановил (30/1998 AB. hat.), что вопросом конституционного порядка является то, «могут ли внутренние законы иного субъекта международного права, иной независимой системы публичной власти и автономного правового порядка […] применяться напрямую Венгерским ведомством по вопросам конкуренции [регулирующим ведомством], если при этом указанные положения иностранного публичного права еще не стали составной частью венгерского законодательства». (Рассматривавшиеся по этому делу законодательство о конкуренции было установлено Европейской комиссией в «одностороннем» порядке.) Такое положение дел было оценено как неконституционное, хотя основным аргументом было то, что Венгрия пока еще не состоит в ЕС.

 

Однако это постановление может стать препятствием для непосредственного применения некоторых правовых норм, разработанных органами власти ЕС, так как оно отрицает положение о том, что на основе Европейского соглашения ЕС получил полномочия непосредственно определять правовой статус венгерских юридических лиц. В то же время суд недвусмысленно дал понять, что проблему можно решить путем ясно выраженного конституционного решения, разрешающего передачу полномочий ЕС. В постановлении суда сказано, что только «в области права, которая находится в исключительной юрисдикции, определяемой суверенитетом государства, парламент не может нарушать принцип территориальности на основании международного договора без ясно выраженного конституционного решения, дающего ему такие полномочия». Точка зрения Правительства по поводу позиции Конституционного суда заключалась в необходимости принять особую поправку к основному закону страны, с тем чтобы избежать необходимости рассматривать законы сообщества в Конституционном суде с точки зрения их соответствия венгерской Конституции. Поправка принята не была, и вышеупомянутая возможность в принципе остается. Несомненно, постановление Конституционного суда Венгрии от 1998 года не является решающим. В конечном счете, несмотря на наличие подобной риторики о верховенстве национального конституционного права, конституционным судам других государств удается находить способы избегать коллизий с законодательством Евросоюза (правовые споры возникают главным образом в контексте обретения Союзом новых полномочий, хотя они, безусловно, могут быть следствием предложенных Европейским судом толкований закона).

 

Конституционные механизмы внесения будущих поправок

 

Стандартная позиция государств, собирающихся вступать в ЕС, заключается в том, что передача в будущем сфер компетенции национальных органов власти ЕС (или, по крайней мере, изменения в Европейском договоре, которые ведут к таким последствиям) потребуют одобрения в парламенте путем принятия соответствующего законодательства – как правило, тем же квалифицированным большинством голосов, которое требуется для внесения изменений в конституцию. (В Чешской Республике простое большинство голосов в парламенте может оказаться достаточным, тогда как Конституция Латвии требует проведения референдума.) Учитывая современный опыт, это не исключает принятия специального законодательства о референдумах, которое может быть пущено в ход в случае фундаментальных изменений в структуре ЕС; впрочем, на сегодняшний день в этом нет необходимости. Иными словами, господствующая сегодня тенденция указывает на то, что будущие изменения в Европейском договоре станут предметом обычного поиска политического консенсуса, и существующие механизмы парламентской политики в этой связи вряд ли изменятся.

 

Влияние на национальные конституционные структуры: новая модель разделения властей

 

Наиболее фундаментальные (как по сути, так и с процедурной точки зрения) перемены в восточноевропейских конституционных системах, законодательстве, институтах и в обществе произойдут сразу после вступления странкандидатов в ЕС. Только тогда в полной мере скажется влияние абсолютно нового и отличающегося от всех остальных институционального механизма. Большинство этих перемен не найдет отражения в конституциях (если только ЕС сам не изменится коренным образом вследствие принятия проекта, который в настоящее время разрабатывается в Конвенте). Однако указанные перемены отразятся на интерпретации конституций, а также во внеконституционном толковании законодательства в ходе политической практики. И в этой связи возникает проблема специфического влияния конституционных поправок и будущих механизмов принятия решений на систему разделения властей или на защиту прав.

 

Роль законодательной власти в формировании будущей общеевропейской политики и законодательства закрепляется в поправках к Конституциям Чехии и Венгрии. В Венгрии указанное положение было зафиксировано только под нажимом оппозиции и младших партнеров соцпартии по правящей коалиции – либералов. В результате этого Правительство изменило предлагавшийся им законопроект. Согласно его новой редакции, в вопросах, которые в соответствии с Конституцией должны регулироваться законом, Правительство обязано участвовать в процессе принятия решений институтами ЕС «с учетом» позиции национального парламента. Интересно отметить, что окончательный вариант законопроекта, который был принят, оставляет вопрос открытым для дальнейшего политического торга. В принятой поправке сказано лишь о том, что в вопросах, относящихся к сфере европейской интеграции, процедура парламентского «контроля» и гармонизация действий парламента и Правительства должны определяться законом, который принимается двумя третями голосов. До сих пор термин «гармонизация отношений» употреблялся, как правило, для обозначения консультаций. Чешская Конституция трактует этот вопрос еще менее определенно: она гарантирует Парламенту возможность выразить свою позицию в такой форме, которая не является обязывающей, хотя и может иметь политическое значение.

 

Проекты поправок к Конституции Литвы, по их состоянию на февраль 2003 года, предусматривали потенциально более значительное участие парламента в решении этих вопросов: «В целях обеспечения защиты интересов Республики и ее участия в принятии институтами ЕС обязательных для исполнения правовых актов, Правительство представляет в парламент свои заключения по предложениям о принятии указанных правовых актов и принимает во внимание соответствующие резолюции парламента». Сам по себе учет мнения законодателей еще не гарантирует им сколь-нибудь существенного участия в этом процессе; однако если учесть, что проект рассматривает эту процедуру именно как механизм защиты интересов Республики, литовская позиция свидетельствует об искренней озабоченности ролью парламента. Консультативный статус парламента характерен для германской модели. На сегодняшний день, по мнению многих наблюдателей, она не вполне соответствует критериям представительной парламентской демократии, хотя, в отличие от Венгрии и Чехии, германское правительство находится под более жестким контролем, учитывая механизм процесса принятия совместных решений в ряде сфер федеральной компетенции. Иными словами, федеративная структура обуславливает более значительные полномочия законодательных органов. (Конечно, Бундесрат в действительности не вписывается в модель выборного представительного института, поскольку он состоит из невыборных представителей земельных правительств.)

 

На практике полномочия большинства парламентов будут сокращаться, а полномочия исполнительной власти – в некоторых отношениях все больше разрастаться (особенно в тех восточноевропейских странах, где эта тема не обсуждается). Поправки, внесенные в 2001 году в Конституцию Греции и схожие с венгерским вариантом, указывают на то, что потребность в более эффективном парламентском контроле или участии может возникать на относительно позднем этапе адаптации конституции, а значит, все еще остается возможность усвоения полученных уроков. Конечно, в условиях существовавшей диктатуры исполнительной власти слабость парламента была заложена еще в исходной конструкции.

 

Поэтому не приходится удивляться тому, что парламентарии были совершенно не озабочены своими конституционными полномочиями, а следовательно, у них не возникало мысли о составлении наказов исполнительной власти, которые имели бы для нее обязывающую силу. Введение подобного «императивного мандата» для исполнительной власти проблематично ввиду слабости самого разделения властей в рамках парламентской системы. Однако среди стран – членов ЕС подобные прецеденты имеются (ст. 23 е Конституции Австрийской Республики). Если решения, принятые в Германии, и приводились в качестве примера, то более требовательный к правительству австрийский вариант решения проблемы не рассматривался, несмотря на географическое соседство и историческую общность двух стран. Представляется, что, опять-таки, унитарные государства в большей мере утратили свою автономию, чем федерации, и указанная разница повлияла на то, какие законодательные полномочия были сохранены за национальным парламентом, а какие переданы ЕС (например, Австрия, Испания, Германия).

 

Новое распределение полномочий отнимает у парламента законодательные прерогативы в сферах компетенции ЕС и создает неясности в отношении тех законодательных прерогатив, которые связаны с имплементацией законодательства – иными словами, ставится под вопрос сохранение законодательных полномочий национального парламента в целом. В большинстве восточноевропейских конституций предусмотрено, что законотворчество в некоторых сферах является исключительной прерогативой парламента. Есть ли необходимость в том, чтобы предоставлять правительству право (возможно, посредством специального положения) осуществлять имплементацию законодательства даже в отсутствие делегирования ему подобных прав со стороны парламента? Что произойдет с национальным регулированием имплементации в области основных прав человека, там, где конституция требует, чтобы основные права регулировались (либо ограничивались) законами или только законами, принимаемыми парламентом квалифицированным большинством голосов? Вероятно, произойдет некоторое ослабление системы сдержек и противовесов.

 

К примеру, чешское законодательство предусматривает, что некоторые вопросы регулируются конституционными законами (принятие которых требует квалифицированного большинства голосов в обеих палатах Парламента). Кроме того, чешский Сенат играл ограниченную, но важную роль при рассмотрении обычного законодательства, благодаря чему оппозиция располагала определенными возможностями по контролю за правящим большинством, в особенности за Правительством. Возможно, эта система теперь не сможет функционировать. В венгерском законодательстве, в особенности в том, что касается основных прав и институтов, содержалось требование обеспечить квалифицированное большинство голосов при решении вопросов конституционной важности, что в принципе подталкивало Правительство к поиску консенсуса с оппозицией. Такая практика не отличалась высокой эффективностью, однако эта система создавала барьер для исполнительной власти, если та пыталась ограничивать гражданские права. Конечно, область, в которой законодательство, регулирующее основные права граждан, пересекается со сферой компетенции общеевропейского законодательства, ограничена. Однако там, где это происходит, в результате важная правовая сфера оказывается выведена из-под национального контроля. В то же время важно отметить, что контроль со стороны других правительств, представленных в Совете Министров ЕС, может оказаться еще более действенным по своей природе. Собираются ли конституционные суды отменять постановления исполнительной власти, которые всего лишь предназначены для реализации законодательных актов сообщества (невзирая на то что, согласно законодательству ЕС, национальные конституционные суды не могут рассматривать вопросы соответствия той или иной меры общеевропейским законам)?

 

Эти практические проблемы важны именно потому, что страны Восточной Европы, вступающие в ЕС, располагают высокоразвитыми системами конституционного надзора. Отсутствие прозрачной представительной системы – не самый благоприятный фон для первых шагов новых членов ЕС по общеевропейскому пути. Последний отчасти связан с непредвиденным и неизведанным механизмом принятия решений без полнокровной представительной системы (или при наличии какой-то новой, сложной системы частичного представительства). Под вопросом оказывается сам элемент представительства в концепции представительной системы власти. Вряд ли прямые выборы в Европейский Парламент станут компенсацией для народов за эту предполагаемую утрату представительной демократии. Дальнейшая маргинализация национальных парламентов вписывается в общеевропейскую тенденцию, которая может получить дальнейшее развитие после Конвента и Межправительственной конференции в 2004 году. В работах Дж. Вайлера говорится о «гибкой» Европе с «ядром» в ее «центре», где «этому ядру будет в действительности позволено сохранить действующую систему управления, центральным звеном которой является Совет Министров – исполнительная ветвь коллективной власти государств – членов ЕС. Это будет сделано в ущерб национальной парламентской демократии. С конституционной точки зрения, квазигосударственная структура, по сути, еще больше обострит проблему дефицита демократии» (курсив мой. – А. Ш.).

 

В проигрыше оказываются национальные институты законодательной власти. При существующем конституционном устройстве этих стран, когда законодателям не хватает компетентности и информированности для профессионального рассмотрения вопросов, судьба которых решается Советом Министров ЕС, национальные парламенты не смогут отстоять принцип субсидиарности, как бы ни обстояло в будущем дело со сферами национальной и союзной компетенции. С другой стороны, правительства отдельных государств получат возможность проталкивать через Совет такие политические решения, которые они не смогли бы провести через собственный парламент, поскольку либо их неприятие общественным мнением, либо партийные интересы большинства, либо необходимость добиваться квалифицированного большинства голосов стали бы для них непреодолимым препятствием. Общеевропейский «дефицит демократии» будет воспроизводиться в различных формах на местном уровне постольку, поскольку альтернативные формы демократии в рамках гражданского общества восточноевропейских стран развиты слабо.

 

Однако такое негативное развитие событий может быть нейтрализовано другими последствиями вступления в ЕС. Так как европейская интеграция «исторически являлась одним из основных способов консолидации демократии как внутри отдельных государств-членов (старых и новых, включая и те, чей демократический послужной список оставлял желать лучшего), так и на транснациональном уровне», расширение ЕС может в целом оказать положительное влияние на качество и прочность тех форм демократии, которые существуют в странах-кандидатах. Передача полномочий от национальных парламентов Совету Министров ЕС приводит к фундаментальному изменению отношений между ветвями власти в государствах – членах этой организации, притом без какого-либо участия общества и даже при неосведомленности людей об этих новых тенденциях. Конечно, есть основания утверждать, что в тех парламентских системах, которые доминируют в странах Восточной Европы, существующее разделение властей в любом случае не является скольнибудь эффективным препятствием для злоупотреблений властью, и что эти политические системы являются бледными копиями функционирующих, стабильных демократий, опирающихся на давние исторические традиции, а следовательно, терять особо нечего.

 

Однако функционирование конституционализма в этих странах в последние десять лет было на удивление успешным. Даже при слабости механизма парламентского представительства и системы сдержек и противовесов существуют другие источники легитимности, такие как эффективность управления. Кроме того, вышеупомянутые опасения являются порождением абстрактных теоретических принципов демократического представительства. Возможно даже, что обращение к теоретическим оценочным критериям несколько уводит в сторону от реальных проблем – в конце концов, действующие парламенты никогда не оказывали решающего влияния на исполнительную власть. Более того, они играли, скорее, роль приводных ремней, передающих результаты общенародных выборов через механизм последующего формирования правительства. Конечно, с точки зрения конституционализма и вопреки теоретизированию о демократии, новое «распределение полномочий» само по себе не вызывает возражений. Более того, оно еще больше снижает вероятность концентрации власти в одних руках, хотя это и не означает автоматического укрепления народовластия на основе более совершенной системы самоопределения. Учитывая исходные условия, и именно потому, что пересмотр конституций не был вызван каким-либо кризисом, не приходится ожидать, что в обозримом будущем общеевропейские проблемы будут обсуждаться более активными парламентами. Тенденции, которые просматриваются в развитии национального государства – а именно, доминирование исполнительной власти в контексте административной системы социального обеспечения – при этом не ставятся под вопрос.

 

Напротив, они оказали определяющее влияние на конституционный режим присоединения новых стран к ЕС. Конституционные положения, призванные гарантировать действенное информирование депутатов и граждан о деятельности правительства в связи с предстоящими решениями по вопросу о вступлении в ЕС, ничего не меняют в этой ситуации. «Конституционализация» процесса расширения ЕС необязательно ведет к укреплению самого конституционного строя. Весь процесс интеграции отмечен сиюминутными, одноразовыми решениями; большинство действий по присоединению новых стран к ЕС происходят в рамках рутинного и вполне открытого политического торга между оппозицией и правящим большинством. Политические элиты Восточной Европы предпочли вынести вопрос о вступлении в ЕС на референдум. Это похоже на азартную игру. По существу, речь идет не о всенародном рассмотрении вопроса, а о демонстрации лояльности властям посредством плебисцита. Правовая дискуссия ведется в основном о технически-процедурных аспектах (пример – Словения), а обсуждение политической сути вопросов подменяется гаданием на кофейной гуще по поводу явки избирателей и того, с каким разрывом будет выигран референдум.

 

Все это вряд ли позволяет говорить о том, что мнение народа воспринимают всерьез. Европейская интеграция стран, вступающих в ЕС, возможно, и станет поворотным моментом с точки зрения конституционного права – однако она происходит без полноценного участия избирателей и лишена вдохновения. Это конституционное строительство в отсутствие духа конституционализма. Подобная нехватка конституционалистского измерения была и остается более или менее типичной для нынешних 15 стран – членов ЕС. Однако, учитывая различия между культурными традициями старых и новых демократий, отсутствие федеративных структур и слабость гражданского общества, которые могли бы служить противовесом исполнительной власти, а также размывание конституционного патриотизма, общеевропейский порядок вряд ли с легкостью заполнит собой институциональный вакуум, образующийся в Восточной Европе в ходе интеграции.