Прокурор в уголовном процессе его компетенция

Важнейшим средством обеспечения законности процессуальной деятельности органов, осуществляющих предварительное расследование, выступает прокурорский надзор. О значимости разрешения возникающих проблем осуществления прокурорского надзора и определения в положениях законодательства процессуальных полномочий прокурора на стадии производства по уголовному делу свидетельствуют статистические данные: согласно статистике Генеральной прокуратуры, за 6 месяцев 2016 года прокурорами было отменено 12013 незаконных постановлений о возбуждении уголовного дела, что на 9,4 % больше, чем за аналогичный период 2015 года. За этот же период 2016 года прокурорами отменено 1423245 незаконных постановлений органов предварительного следствия и органов дознания об отказе в возбуждении уголовного дела, 16978 постановлений о прекращении уголовного дела (уголовного преследования). Следует отметить, что сопоставимые, т. е. значительные показатели числа отмененных постановлений озвучиваются на протяжении уже нескольких десятилетий. Растет и число доказательств по уголовным делам, признанных недопустимыми на основании постановлений прокурора. Так, за последние несколько лет количество признанных прокурорами недопустимыми доказательств по уголовным делам, расследованным следственными органами, возросло втрое (с 1007 постановлений прокуроров о признании недопустимыми доказательств по уголовным делам, расследованным в форме предварительного следствия, в 2008 году до 3027 постановлений в 2014 году). Одним из основных способов разрешения проблемных вопросов является закрепление в положениях уголовно-процессуального законодательства такого объема процессуальных полномочий прокурора, который бы соответствовал требованиям обеспечения национальной безопасности и реализации конституционных прав граждан, способствовал бы прогрессивному развитию правоохранительной системы государства, эффективному исполнению законодательства, а также, что немаловажно, рациональному расходованию средств государственного бюджета.

Не менее важной составляющей исследуемой проблемы, по обоснованному мнению К.И. Амирбекова, является наличие баланса полномочий дознавателя (начальника подразделения дознания), следователя (руководителя следственного органа), с одной стороны, и прокурора – с другой, исключающего возможность превалирования полномочий одного над другим в ущерб законным интересам иных участников досудебного производства, главным образом, потерпевших. Анализ материалов научных исследований, изучение правоприменительной практики в соотношении с положениями действующих в настоящее время нормативно-правовых актов, а также решений ЕСПЧ позволяет утверждать, что для обеспечения надлежащего функционирования системы сдержек и противовесов в рамках уголовного судопроизводства требуется некоторое расширение полномочий прокурора. На необходимость повышения эффективности прокурорского надзора на заседании коллегии Генеральной прокуратуры, состоявшемся 24 марта 2015 года, указал президент России Владимир Владимирович Путин, отмечая при этом, что безосновательный отказ в регистрации преступлений, неоправданное затягивание сроков расследований нарушает такой базовый правовой принцип, как неотвратимость наказания, дает основания пострадавшим людям усомниться в эффективности правоохранительной системы, в силе закона и в целом в возможности государства восстановить справедливость, защитить их права, безопасность, личное достоинство и имущество. В то же время повышение эффективности прокурорского надзора немыслимо без предоставления прокурору такого объема процессуальных полномочий, который в полной мере соответствовал бы статусу прокурора как должностного лица, а также предоставлял бы ему возможность в той мере, в которой это предусмотрено законодательством о прокуратуре, а также действующими в настоящее время актами организационно-распорядительного характера, обеспечивать осуществление от имени государства уголовное преследование, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. На основании положений ст. 8 ФЗ «О прокуратуре РФ» Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Из этого законодательно закрепленного положения следует, что государство отвело прокурору ключевую роль в борьбе с преступностью. В юридической литературе обосновано отмечается, что «данное положение прокурора в структуре правоохранительных органов в полной мере должно соответствовать положению прокурора среди участников уголовного судопроизводства со стороны обвинения, и именно исходя из этого должна определяться роль прокурора в уголовном процессе, его объем полномочий и неукоснительность их исполнения. По действующему законодательству следователь и руководитель следственного органа обязаны неукоснительно исполнять требования прокурора, а не отменять их путем неисполнения, принятия процессуальных решений, идущих в разрез с требованиями прокурора, однако современное распределение полномочий между участниками процесса со стороны обвинения указывает на игнорирование законодателем роли прокурора, отведенной ему Федеральным законом «О прокуратуре РФ», и свидетельствует о противоречивости позиции законодателя».

Изменения положений УПК РФ, произведенные в 2007 г., значительно сократили пределы прокурорского надзора и соответствующие полномочия прокурора. В свете изменившихся представлений о функциональном назначении прокурора в уголовном судопроизводстве, согласно которым прокурор не должен осуществлять процессуальное руководство расследованием, пределы осуществления прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия и их должностных лиц были ограничены случаями проверки соответствия этой деятельности закону. В изменившихся условиях правового регулирования прокурор утратил руководящую роль при осуществлении уголовного преследования органами предварительного следствия. В литературе по этому поводу обосновано отмечалось, что исключение некоторых полномочий прокурора из УПК РФ с передачей их руководителям следственных органов привело к дисбалансу между ведомственным контролем, прокурорским надзором и судебным контролем в досудебном производстве, чем отчасти и обусловлены тенденции отклонения от принципов верховенства права. После значительного сокращения полномочий прокурора ему, начиная с 2010 года, последовательно возвращается ряд процессуальных прав. Очевидно, что государство и общество убедились, что отсутствие этих прав отрицательно отразилось и на обеспечении прав личности, и на эффективности уголовного преследования, осуществляемого в досудебном производстве. Несмотря на это, значительным числом ученых-юристов изменения, при их позитивной оценке, признаются недостаточными, поскольку правовое положение прокурора в ряде случаев законодателем сведено до положения обычного заявителя, просителя, а объем процессуальных прав прокурора применительно к надзору за деятельностью органов предварительного следствия и органов дознания неодинаков. Отмечается, что, «несмотря на внесенные изменения в УПК РФ, прокурор по-прежнему не может оперативно отреагировать на незаконный и необоснованный отказ в возбуждении уголовного дела, вынесенный руководителем следственного органа или следователем». Указывается, что «различный объем полномочий прокурора в отношении следствия и дознания не способствует поддержанию единства уголовно-процессуальной формы, не содействует равной степени защищенности прав и законных интересов участников досудебного производства по делам, расследуемым в форме предварительного следствия или дознания, не обеспечивает общего режима правоприменения и целостности надзорной прокурорской практики как юридического феномена». Хотя следует отметить и то, что в ряде источников юридической литературы, особенно подготовленных исследователями, так или иначе являющимися представителями следственных органов, выдвигается иная позиция, направленная на сокращение полномочий прокурора как участника уголовного судопроизводства.

Так, например, А.М. Багмет выступает за то, чтобы полномочие по направлению уголовного дела в суд принадлежало исключительно руководителю следственного органа. Некоторые исследователи, в свою очередь, предлагают ограничить объем контрольно-надзорных полномочий руководителя следственного органа в отношении следователя по ряду процессуальных вопросов. Современные потребности правоприменительной практики требуют рассмотрения следующих основных проблем относительно вопроса о необходимости расширения полномочий прокурора как участника уголовного судопроизводства: 1. Проблемы отсутствия у прокурора полномочий на возбуждение уголовного дела. 2. Проблемы отсутствия у прокурора необходимого объема полномочий применительно к решению судьбы уголовного дела на стадии предварительного расследования. 3. Проблемы совершенствования юридического механизма осуществления прокурорского надзора за процессом избрания меры пресечения в виде заключения под стражу и продлением срока применения этой меры пресечения. 4. Проблемы существования различий в объеме полномочий прокурора в зависимости от формы предварительного расследования. 1. Проблемы отсутствия у прокурора полномочий на возбуждение уголовного дела Рекомендация Комитета министров Совета Европы от 6 октября 2000 г. № R(2000)19 «Комитет министров – государствам-членам о роли прокуратуры в системе уголовного правосудия» предписывает, что «во всех системах уголовного правосудия прокуроры… решают вопрос о возбуждении или продолжении уголовного преследования». Но в то же время в этом акте указывается следующее: «тот факт, что прокурор ответствен за обвинение, не должен затмевать его основной функции хранителя права», а также, что прокурор всей своей деятельностью, в частности, призван «обеспечивать принцип состязательности сторон». Согласно положениям ч. 1 ст. 37 УПК РФ прокурор, являясь должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, обладает правом вынесения мотивированного постановления о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных нарушений уголовного законодательства (п. 2 ч. 2 ст. 37 УПК РФ). Данное мотивированное постановление имеет статус повода для возбуждения уголовного дела (п. 4 ч. 1 ст. 140). При этом самостоятельно возбуждать уголовное дело прокурор в настоящее время по законодательству Российской Федерации не вправе. По мнению значительного числа ученых-исследователей, данные положения действующего законодательства существенно усложнили процедуру возбуждения уголовного дела при обнаружении прокурором признаков преступления, по сравнению с нормами, ранее закрепленными в уголовно-процессуальном законодательстве. Очевидно, что эти, принципиально верные, утверждения, основаны на анализе содержания и практике применения положений действующего законодательства.

В литературе обращается внимание на то, что нынешняя позиция законодателя крайне нелогична: с одной стороны, он предписывает прокурору в п. 2 ст. 27 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» «при наличии оснований полагать, что нарушение прав и свобод человека и гражданина имеет характер преступления, принимать меры к тому, чтобы лица, его совершившие, были подвергнуты уголовному преследованию». Но, с другой стороны, инициировать процесс уголовного преследования самостоятельно, то есть принять решение о возбуждении уголовного дела, прокурору закон не позволяет. Если должностные лица следственного органа или органа дознания по различным причинам, основываясь на положениях ч. 2 ст. 140 УПК РФ, сочтут, что выявленные прокурором нарушения уголовного законодательства, отраженные в его мотивированном постановлении и прилагаемых к нему материалах, не содержат достаточных данных, указывающих на признаки преступления, они, руководствуясь положениями УПК РФ, имеют полное право вынести постановление об отказе в возбуждении уголовного дела. Прокурор же, в свою очередь, не согласившись с позицией следственного органа или органа дознания об отказе в возбуждении уголовного дела, вправе, основываясь на положениях п. 5.1 ст. 37 УПК РФ, истребовать и проверить законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение в соответствии с настоящим Кодексом. На основании ч. 6 ст. 158 УПК РФ, признав постановление органа дознания, дознавателя об отказе в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и направляет соответствующее постановление начальнику органа дознания со своими указаниями, устанавливая срок их исполнения. Признав отказ руководителя следственного органа, следователя в возбуждении уголовного дела незаконным или необоснованным, прокурор в срок не позднее 5 суток с момента получения материалов проверки сообщения о преступлении отменяет постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, о чем выносит мотивированное постановление с изложением конкретных обстоятельств, подлежащих дополнительной проверке, которое вместе с указанными материалами незамедлительно направляет руководителю следственного органа. При этом положения УПК РФ не исключают возможности вынесения по конкретному делу, по которому прокурором на основании ч. 6 ст. 158 УПК РФ отменено постановление об отказе в возбуждении уголовного дела, повторного постановления об отказе в возбуждении уголовного дела.

Правоприменительная практика последних лет свидетельствует, что конкретный материал доследственной проверки, проводимой на основании ст. 144–145 УПК РФ, может пройти по 5–6 процессуальных циклов, основанных на положениях приведенных выше правовых норм, до того, как уголовное дело будет возбуждено, принято к производству, а соответствующее должностное лицо приступит к его расследованию. Каждый из этих циклов, как показывает анализ материалов правоприменительной практики, занимает по времени не менее двух недель. Нередко он длится значительно дольше. При этом следует отметить, что применительно к аналогичным по содержанию положениям УПК РСФСР В.М. Савицкий писал: «...направление прокурором органам расследования своих предложений о возбуждении уголовных дел создавало волокиту в начальной стадии процесса, а главное – способствовало самоустранению отдельных прокуроров от непосредственного возбуждения дела и переложению ими ответственности за этот важнейший процессуальный акт на следователей». Очевидно, что за тот продолжительный срок, который был затрачен, чтобы материал проверки приобрел статус уголовного дела, могут быть утрачены важные следы преступления, которые в силу положений УПК РФ могут быть зафиксированы только в результате производства следственных действий, большинство из которых может проводиться только по возбужденному уголовному делу. В итоге на практике это приводит к существенному нарушению прав лиц, потерпевших от преступлений. Следует отметить, что УПК РФ предусмотрена еще одна процедура, которая может быть осуществлена прокурором в случае, если следственный орган или орган дознания, необоснованно, по мнению прокурора, отказывается вынести постановление о возбуждении уголовного дела. На основании п. 3 ч. 2 ст. 37 УПК РФ прокурор вправе обличить свое требование о возбуждении уголовного дела в форму требования от органов дознания и следственных органов устранения нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе дознания или предварительного следствия. Однако для реализации данного требования при несогласии с ним должностных лиц, которым оно адресуется, в УПК РФ установлен не менее, а более длительный и сложный для практической реализации процессуальный порядок, нежели тот, что был описан выше. На основании положений ч. 6 ст. 37 УПК РФ в случае несогласия руководителя следственного органа либо следователя с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться с требованием об устранении указанных нарушений к руководителю вышестоящего следственного органа. В случае несогласия руководителя вышестоящего следственного органа с указанными требованиями прокурора последний вправе обратиться к Председателю Следственного комитета Российской Федерации или руководителю следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти). В случае несогласия Председателя Следственного комитета Российской Федерации или руководителя следственного органа федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) с требованиями прокурора об устранении нарушений федерального законодательства, допущенных в ходе предварительного следствия, прокурор вправе обратиться к Генеральному прокурору Российской Федерации, решение которого является окончательным. В итоге в конкретном случае может получиться так, что для того чтобы на основании материалов прокурорской проверки, проведенной районной прокуратурой, было возбуждено уголовное дело, будет необходимо решение Генерального прокурора Российской Федерации, на получение которого может быть затрачено до нескольких лет.

Позволяет ли подобная, формально соответствующая положениям УПК РФ, правоприменительная практика достигать назначения уголовного судопроизводства, закрепленного в п. 1 ч. 1 ст. 6 УПК РФ, а именно цели защиты прав и законных интересов лиц и организаций, потерпевших от преступлений? Позволяет ли она выполнять уголовному закону задачи, закрепленные в ч. 1 ст. 2 УК РФ (охрана прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и общественной безопасности, окружающей среды, конституционного строя Российской Федерации от преступных посягательств, обеспечение мира и безопасности человечества, а также предупреждение преступлений)? Вероятнее всего, нет. В связи с этим в юридической литературе отмечается, что «созданный законодателем механизм устранения выявленных прокурором нарушений закона оказался слишком громоздким», а «право прокурора возбудить уголовное дело ранее позволяло ему своевременно реагировать на неправомерные решения органов предварительного следствия и быть гарантом в решении вопросов по защите конституционных прав для вовлеченных в уголовное судопроизводство граждан». Нет оснований не согласиться и с аналогичным, но более акцентировано высказанным мнением А.П. Кругликова: «…в УПК содержатся положения, которые дают возможность сделать вывод, что в отдельных случаях не прокурор надзирает за следствием, а непосредственно руководитель следственных органов проверяет законность и обоснованность требований прокурора в случаях, когда дает согласие на неисполнение данных требований следователем». Аналогичную позицию занимает и Д.А. Сычев: «действующая уголовно-процессуальная регламентация, в силу которой функция уголовного преследования в досудебном производстве осуществляется прокурором опосредованно и в зависимости от формы расследования, не отвечает потребностям эффективной работы прокурора и следственного аппарата, а прокурора ставит отчасти в подчиненное положение, не соответствующее его надзорной функции и статусу главы обвинительной власти». Содержание материалов практики ЕСПЧ применительно к вопросу о полномочиях прокурора как участника уголовного судопроизводства показывает, что прокуроры имеют общее обязательство содействовать тому, чтобы государство выполняло свои процессуальные обязательства, вытекающие из ст. 2 Конвенции об охране права каждого лица на жизнь, ст. 3 Конвенции о запрещении пыток.

В этих случаях должно быть проведено эффективное расследование по установлению и наказанию виновных. И чтобы такое расследование было эффективным, оно должно быть адекватным и независимым. Добиться этого можно с помощью прокурора, который контролирует полицию по вопросам оперативного применения уголовного права и осуществляет надзор за расследованием преступлений (Дело «Рамсахай и другие против Нидерландов» от 15.05.2007 № 52391/99, ЕСПЧ, Дело «Маковей и другие против Румынии» от 21.06.2007 № 5048/02). В случаях физического насилия, в том числе и всех форм изнасилования и сексуального домогательства, ст. 8 Конвенции требует принятия адекватных позитивных мер в сфере уголовноправовой защиты, которая распространяется и на органы прокуратуры (Дело «М.С. против Болгарии» от 04.12.2003 № 39272/98, ЕСПЧ). В правовых позициях ЕСПЧ по указанным выше делам отражено, что независимый суд государств – участников Конвенции «должен иметь форму судебного надзора за решениями прокурора об отказе в возбуждении дела». При этом ЕСПЧ, признавая независимость прокуратуры как таковой, в то же время особо отметил, что в конечном счете «ответственность за расследование преступлений ложится на Генерального прокурора». Главенствующая роль прокурора в уголовном преследовании, обусловленная необходимостью предоставления ему необходимых для этого полномочий по оперативному применению положений уголовного закона, а также ответственность Генерального прокурора за соответствующий процесс, с учетом существующего в настоящее время положения вещей, когда процедура возбуждения уголовного дела по материалам прокурорской проверки может быть необоснованно увеличена по времени в ущерб интересам расследования и защиты прав потерпевших от преступления, на наш взгляд, свидетельствуют о необходимости предоставления прокурору права самостоятельного возбуждения уголовного дела. Представляется, что это позволило бы вывести статус прокурора на необходимый и предусмотренный нормами отраслевого отечественного законодательства и правовыми позициями ЕСПЧ уровень, а также дало бы возможность обеспечить оперативность процесса прокурорского реагирования на выявленные нарушения уголовного закона. Это позволило бы избавиться от излишней процедуры перепроверки следователем установленных прокурором фактов, указывающих на признаки преступления, производимой на начальном этапе возбуждения уголовного дела. Аналогичная позиция поддерживается и в значительном числе научных публикаций по соответствующей проблематике.